從“有居”到“宜居” 面向中低收入人群的住房保障制度建設(shè)及其發(fā)展

??東南大學(xué)建筑學(xué)院 鮑莉

??30 余年的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量人口涌入，住房商品化以及房?jī)r(jià)攀升，使得中國(guó)城市中中低收入階層的居住狀況和人群組成也在不斷變化。如何使“居者有其屋”是社會(huì)進(jìn)步與穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。在不同的發(fā)展時(shí)期，政府為保障中低收入人群的居住需求，在住房政策和保障制度上進(jìn)行了一系列的改革。

??1.政府包攬：從福利分房到貨幣化分配（1994-2003）

??1949 年起中國(guó)實(shí)行福利分房制，大多數(shù)城市居民居住在企事業(yè)單位分配的公房中。1994 年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》啟動(dòng)了城鎮(zhèn)住房由福利分房制改為貨幣購(gòu)房制的市場(chǎng)化改革，同時(shí)提出建設(shè)具社會(huì)保障性質(zhì)的住房體系、建立公積金制，重點(diǎn)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房以滿(mǎn)足中低收入家庭。

??1998 年?yáng)|亞金融危機(jī)后頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》提出，停止福利分配，全面構(gòu)建多層次住房保障供應(yīng)體系：以經(jīng)適房為主、廉租房為輔保障大多數(shù)居民，商品房則供高收入者購(gòu)買(mǎi)。為此政府給予土地、資金等政策扶持以保證經(jīng)適房的價(jià)格與收入相當(dāng)。1999 年的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》又明確了廉租房用以保障本地最低收入人群的具體措施，是對(duì)保障房制度的完善。

??2.市場(chǎng)主導(dǎo)：全面商品化導(dǎo)致保障職能缺失（2003-07）

??隨著房地產(chǎn)逐步成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱業(yè)，我國(guó)逐漸過(guò)渡到住宅全面商品化階段。2003 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》提出“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住宅”，經(jīng)適房由“住房供應(yīng)體系的主體”調(diào)整為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，低收入家庭住房保障則以“發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主”。

??然而由于地方政府過(guò)多依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的顯著經(jīng)濟(jì)效益，土地和房產(chǎn)價(jià)格不斷攀高。在完全市場(chǎng)主導(dǎo)下中低收入家庭無(wú)力支付，社會(huì)貧富差距拉大。政府在住房保障方面的“放任”，使得住房總量雖極大提高，但其保障職能卻嚴(yán)重缺失。

??3.政策調(diào)控：保障房建設(shè)與棚戶(hù)區(qū)改造并舉（2007-13）

??為抑制房?jī)r(jià)飆升帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，保障性住房建設(shè)被再次提出并成為提振經(jīng)濟(jì)的首要政策。2007 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》提出加快建立健全廉租房、加快建立健全廉租房、經(jīng)適房及公積金制度，由此全國(guó)保障性住房建設(shè)迅速推進(jìn)，每年開(kāi)工700 余萬(wàn)套。

??伴隨著城市高速擴(kuò)張，中低收入人群逐漸積淀在各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)中。2009 年的《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首次將棚改納入住房保障體系；次年，建設(shè)部頒布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出公租房作為新型保障房適用于本地住房困難、外來(lái)務(wù)工及新近就業(yè)者。至此，住房保障體系基本可以覆蓋各類(lèi)中低收入者，實(shí)現(xiàn)全民“有居”。

??4.體系調(diào)整：從粗放化管控走向精細(xì)化管理（2013-）

??為梳理歷史形成的保障性住房體系，2013 和 2014 年建設(shè)部等發(fā)布了《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》及《關(guān)于并軌后公共租賃住房有關(guān)運(yùn)行管理工作的意見(jiàn)》，確定將廉租房納入公租房系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一管理；經(jīng)適房建設(shè)也向保障房和公租房并軌，這標(biāo)志著保障性住房制度走向理性和精細(xì)化。

??隨著《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》的部署， 2016 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出 “以人的城鎮(zhèn)化為核心“，城市從“增量發(fā)展”進(jìn)入“存量?jī)?yōu)化”。之前大量建設(shè)的保障房片區(qū)多位于城郊，其交通出行、配套設(shè)施及服務(wù)管理的欠缺業(yè)已突出。優(yōu)化規(guī)劃、完善公交及各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施已成當(dāng)務(wù)之急；棚戶(hù)區(qū)改造需與城市更新相結(jié)合，從物質(zhì)環(huán)境改造擴(kuò)展到社區(qū)氛圍營(yíng)造以實(shí)現(xiàn)“宜居”。

??5.結(jié)語(yǔ)

??從歷史經(jīng)驗(yàn)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，當(dāng)下需要強(qiáng)化保障性住房的居住屬性。厘清政府與市場(chǎng)的不同職能定位，“新建與改造并舉、環(huán)境品質(zhì)與鄰里氛圍并重”。同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)服務(wù)管理與社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從有居到宜居，以滿(mǎn)足居民的美好生活需要。