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社會(huì)信用建設(shè)法治化的新起點(diǎn)、新境界、新思維

2020-12-23 09:40:14來源:國家發(fā)改委

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??原標(biāo)題:社會(huì)信用建設(shè)法治化的新起點(diǎn)、新境界、新思維——解讀《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》

??近期,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)印發(fā)實(shí)施。這是我國社會(huì)信用體系建設(shè)一項(xiàng)非常重要的政策,標(biāo)志著信用建設(shè)法治化站在了新的起點(diǎn)上,正在步入法治化的新境界、新高度,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。樹立全新的法治思維,運(yùn)用法治方式,貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》的各項(xiàng)要求,是當(dāng)前乃至未來一段時(shí)期社會(huì)信用體系建設(shè)的重要任務(wù)。

??一、新起點(diǎn):指導(dǎo)意見引領(lǐng)新時(shí)代社會(huì)信用體系的法治方向

??我國自2000年左右開始穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。這項(xiàng)浩大的社會(huì)工程,對(duì)于促進(jìn)社會(huì)成員履約守法、改善社會(huì)誠信環(huán)境、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理發(fā)揮了積極作用,所取得的成就有目共睹。實(shí)踐證明,社會(huì)信用體系建設(shè)是推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)展。然而,在社會(huì)信用體系建設(shè)過程中,由于社會(huì)信用法治缺失,個(gè)別地方、個(gè)別部門出現(xiàn)了失信信息列入過于寬泛、失信懲戒過罰不相當(dāng)、不合理、不關(guān)聯(lián)甚至連帶懲戒等“泛信用化”問題,有違法治精神。社會(huì)信用建設(shè)歸根到底需要依靠法治。在社會(huì)信用基本法尚未出臺(tái)的情況下,由國務(wù)院制定指導(dǎo)意見,以政策的形式明確信用建設(shè)的法治要求,從而將社會(huì)信用體系建設(shè)工作納入到嚴(yán)格的法治軌道中,意義重大,影響深遠(yuǎn)。

??按照全面依法治國的要求,《指導(dǎo)意見》總結(jié)了我國社會(huì)信用建設(shè)的法治經(jīng)驗(yàn),確立了“依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度、清單管理”的法治要求,形成了一系列重要的法治思路,構(gòu)建了一系列重要的制度體系。尤其是針對(duì)信用信息納入范圍和程序、信用信息共享公開范圍和程序、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序、失信懲戒、信用修復(fù)、信息安全和隱私保護(hù)等若干重大問題,《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了全面系統(tǒng)的法治安排。由此,社會(huì)信用法治建設(shè)將站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上,開啟新的發(fā)展征程。

??二、新境界:指導(dǎo)意見的“四個(gè)首次”具有鮮明的法治特征

??筆者認(rèn)為,《指導(dǎo)意見》以現(xiàn)行立法為根據(jù),遵循法治的基本邏輯和要求,為構(gòu)建法治化的社會(huì)信用體系提供了解決方案。《指導(dǎo)意見》注重問題導(dǎo)向,著眼于解決社會(huì)信用建設(shè)中較為突出的法治問題,構(gòu)建了“以中央立法為引領(lǐng),體現(xiàn)信用法治統(tǒng)一性;以地方立法為補(bǔ)充,體現(xiàn)信用法治靈活性”的基本法治格局。按照這樣的法治格局,社會(huì)信用法治將由中央主導(dǎo)制定基本規(guī)則、基礎(chǔ)目錄、基礎(chǔ)清單等,從而確保信用法治的統(tǒng)一性和權(quán)威性。同時(shí),地方在其立法權(quán)限內(nèi),可以制定補(bǔ)充規(guī)則、補(bǔ)充目錄、補(bǔ)充清單等,體現(xiàn)信用法治的地方性和靈活性。《指導(dǎo)意見》所構(gòu)建的社會(huì)信用建設(shè)法治格局,具有鮮明的法治特征,推動(dòng)社會(huì)信用建設(shè)步入法治新境界。集中體現(xiàn)為“四個(gè)首次”:

??1.首次全面系統(tǒng)地提出社會(huì)信用體系建設(shè)的法治要求和法治方案?!吨笇?dǎo)意見》確立了“依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度、清單管理”的社會(huì)信用體系建設(shè)和工作基本原則,并將依法依規(guī)作為首要原則,這是新時(shí)代推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的基本要求。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)中存在的突出問題,《指導(dǎo)意見》要求失信行為記錄、嚴(yán)重失信名單主體認(rèn)定和失信懲戒等事關(guān)個(gè)人、企業(yè)等各類主體切身利益的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)。同時(shí),《指導(dǎo)意見》各個(gè)部分都圍繞法治要求、法治邏輯展開,提出了全面系統(tǒng)的信用法治化方案。與以往的社會(huì)信用體系建設(shè)政策相比,《指導(dǎo)意見》提出的法治要求最高,也最為嚴(yán)格,體現(xiàn)了我們在社會(huì)信用建設(shè)體系中厲行法治的堅(jiān)定決心。

??2.首次構(gòu)建了目錄制和清單制的法治框架?!吨笇?dǎo)意見》對(duì)公共信用信息納入、共享、公開的范圍和程序進(jìn)行了明確,設(shè)計(jì)了一系列規(guī)則體系。其中,公共信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制是制度設(shè)計(jì)的重中之重。公共信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制,是我國在社會(huì)信用體系建設(shè)中所創(chuàng)新出來的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),也為地方信用立法所普遍采用。《指導(dǎo)意見》在充分借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,創(chuàng)新了公共信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制的制度體系,強(qiáng)調(diào)通過公開透明、民主法治的程序機(jī)制,將信用信息的納入范圍、失信懲戒措施和根據(jù)、嚴(yán)重失信行為等重要信息,以目錄、清單這種簡潔清晰的形式向社會(huì)公開,有利于廓清政府和市場、政府和社會(huì)之間的邊界,有效約束公權(quán)力,推動(dòng)社會(huì)共治和社會(huì)監(jiān)督。按照《指導(dǎo)意見》的要求,要分層次構(gòu)建公共信用信息目錄和失信懲戒措施清單。在國家層面,要制定全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單,體現(xiàn)中央立法和政策的權(quán)威性,便于實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一。在地方層面,根據(jù)本地社會(huì)信用體系建設(shè)的實(shí)際需要,各地可以依據(jù)地方性法規(guī),制定適用于本地的公共信用信息補(bǔ)充目錄、失信懲戒措施補(bǔ)充清單,這就賦予了地方在其事權(quán)范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)享有必要的管理權(quán)限和空間,既確保了法治的權(quán)威性和統(tǒng)一性,也兼顧了地方信用管理的現(xiàn)實(shí)需要和必要的靈活性。

??3.首次明確了失信懲戒的法治要求。按照信用法治的要求,失信懲戒應(yīng)當(dāng)具有法定性,包括懲戒標(biāo)準(zhǔn)法定、懲戒措施法定、懲戒程序法定、救濟(jì)機(jī)制法定等。《指導(dǎo)意見》對(duì)依法依規(guī)開展失信懲戒進(jìn)行了專門規(guī)定。對(duì)失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施,必須基于具體的失信行為事實(shí),并以法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)。以效力層級(jí)較高的立法或政策作為社會(huì)信用體系建設(shè)的基本依據(jù),顯著提高了信用建設(shè)的法治化水平。同時(shí),按照過懲相當(dāng)?shù)姆ㄖ我?,失信懲戒必須遵循合法、關(guān)聯(lián)、比例等原則,按照失信行為發(fā)生的領(lǐng)域、情節(jié)輕重、影響程度等,嚴(yán)格依法分別實(shí)施不同類型、不同力度的懲戒措施。《指導(dǎo)意見》所提出的這些法治要求和制度設(shè)計(jì),具有強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向,是提高信用法治化水平的有效措施。

??4.首次將嚴(yán)重失信主體名單納入最嚴(yán)格的法治軌道。嚴(yán)重失信主體名單(即俗稱的“黑名單”)是一種較為嚴(yán)厲的失信懲戒措施,可能產(chǎn)生減損權(quán)利、加重義務(wù)的法律后果。長期以來,我們對(duì)嚴(yán)重失信主體名單一直缺乏有效的法律規(guī)制,導(dǎo)致“黑名單”滿天飛,個(gè)別地方、個(gè)別部門動(dòng)輒將行政相對(duì)人的違法行為列入“黑名單”,信用主體的合法權(quán)益難以得到法律保障。這些問題受到社會(huì)的廣泛關(guān)注,是社會(huì)信用建設(shè)法治缺失問題較為集中的領(lǐng)域之一?!吨笇?dǎo)意見》將嚴(yán)重失信主體名單作為法律治理重點(diǎn),對(duì)其實(shí)行最嚴(yán)格的法律規(guī)制。一是對(duì)列入嚴(yán)重失信主體名單的范圍進(jìn)行嚴(yán)格界定?!吨笇?dǎo)意見》要求,列入嚴(yán)重失信主體名單的行為只能是嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全等四類行為,任何部門和單位不得擅自增加或擴(kuò)展。二是對(duì)嚴(yán)重失信主體名單的設(shè)立權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定?!吨笇?dǎo)意見》提出,在全國范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)予以確定,暫不具備條件的以部門規(guī)章形式確定。在地方層面,可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的需要,通過制定地方性法規(guī)規(guī)定在本轄區(qū)范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度。對(duì)嚴(yán)重失信主體名單實(shí)行最嚴(yán)格的法律規(guī)制,將能夠杜絕“黑名單”制度各行其是、各自為政的問題,有效解決社會(huì)信用建設(shè)法治化的難點(diǎn)和“痛點(diǎn)”。

??此外,《指導(dǎo)意見》對(duì)于健全和完善信用修復(fù)機(jī)制、依法依規(guī)加強(qiáng)信息安全和隱私保護(hù)等重大法治問題進(jìn)行的規(guī)定,是強(qiáng)化對(duì)信用主體合法權(quán)益保護(hù)、有效約束公權(quán)力的重要保障,也是我國社會(huì)信用建設(shè)法治化的內(nèi)在要求和重要制度建構(gòu)。

??三、新思維:以嶄新的法治觀念貫徹落實(shí)指導(dǎo)意見各項(xiàng)要求

??根據(jù)社會(huì)信用體系建設(shè)的基本原則,《指導(dǎo)意見》要求加快推動(dòng)信用法律法規(guī)建設(shè)、依法依規(guī)推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)。要貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》的各項(xiàng)要求,就需要我們樹立全新的法治思維,既要落實(shí)形式法治的要求完善信用立法,也要按照實(shí)質(zhì)法治的要求約束公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利,從而不斷提高社會(huì)信用體系建設(shè)法治化水平,這是社會(huì)信用建設(shè)再次整裝出發(fā),步入更高發(fā)展目標(biāo)的必由之路。

??一是要構(gòu)建更加完備的信用法制體系。目前,社會(huì)信用法已經(jīng)列入了全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃,加快推進(jìn)社會(huì)信用基本法的立法進(jìn)程,為社會(huì)信用建設(shè)提供頂層法律設(shè)計(jì),是我國社會(huì)信用建設(shè)的重要任務(wù)。當(dāng)前,相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求,盡快形成全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單,構(gòu)建統(tǒng)一的嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序,進(jìn)一步完善失信懲戒、信用修復(fù)、信息安全、隱私保護(hù)等重要制度,逐步形成具有中國特色的社會(huì)信用立法和制度體系,為社會(huì)信用建設(shè)提供法治指引和遵循。地方要按照《指導(dǎo)意見》的要求,在其權(quán)限范圍內(nèi),通過較高層級(jí)的立法,形成符合法治要求的信用立法和制度體系。對(duì)于已經(jīng)被證明為有效但尚未納入立法的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),應(yīng)在事權(quán)范圍內(nèi)盡快將其納入法治軌道。

??二是要對(duì)已有的規(guī)則和政策進(jìn)行評(píng)估和清理。在我國社會(huì)信用體系建設(shè)的過程中,相關(guān)部門制定了大量的規(guī)則和政策,政出多門、規(guī)則零散、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題比較突出。按照法制統(tǒng)一的要求,相關(guān)部門要盡快梳理現(xiàn)行社會(huì)信用體系建設(shè)相關(guān)規(guī)則和政策,對(duì)于與《指導(dǎo)意見》不相符的內(nèi)容,盡快進(jìn)行修改調(diào)整,從而保持新舊規(guī)則和政策之間的內(nèi)在和諧統(tǒng)一。

??三是要將法治思維貫穿于社會(huì)信用體系建設(shè)的全過程。約束公權(quán)力,保護(hù)私權(quán)利,是現(xiàn)代法治的基本要求。在社會(huì)信用建設(shè)實(shí)踐中,公權(quán)力主體在公共信用信息的納入、開展失信懲戒、列入嚴(yán)重失信主體名單等重要方面要遵守法治要求,真正樹立法治思維,運(yùn)用法治方式,將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。要高度重視對(duì)信用主體知情權(quán)、異議權(quán)、更正權(quán)等權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì),強(qiáng)化社會(huì)共治和社會(huì)監(jiān)督。

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