2021-03-09 09:33:32來源：中國信用
??黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對依法治國高度重視，多次強調將社會主義核心價值觀融入法治建設。中共中央印發(fā)的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》強調，探索完善社會信用體系相關法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯(lián)合懲戒機制。《法治中國建設規(guī)劃綱要》強調加快推進社會信用立法，完善失信懲戒機制?？梢?，加快信用法治建設對于完善市場經濟體制、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重大而深遠的意義。
??——題記
??2020年12月18日，《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式發(fā)布，要求加快研究推進社會信用方面法律法規(guī)的立法進程，嚴格依法依規(guī)推動社會信用體系建設。業(yè)內人士指出，這份權威性的文件不僅讓失信懲戒有了明確依據(jù)，更將推動信用立法步伐的加快。
??社會信用體系建設越走向深入，就越需要法治支持和引領。近年來，圍繞貫徹落實“放管服”改革、提升社會治理水平這一重要任務，社會信用體系建設在一系列重要環(huán)節(jié)和關鍵領域開展了探索，并發(fā)揮出了事半功倍的效果。比如統(tǒng)一社會信用代碼大大簡化了市場主體辦事手續(xù)；告知承諾機制大幅提升項目審批效率；信用監(jiān)管實現(xiàn)企業(yè)效益和政府效率雙贏等。實踐證明，社會信用體系建設已成為完善社會主義市場經濟體制、加強和創(chuàng)新社會治理的重要手段，優(yōu)化營商環(huán)境，推動高質量發(fā)展的重要抓手。
??將成熟的經驗上升為法律制度，是依法治國的應有之義。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對依法治國高度重視，多次強調將社會主義核心價值觀融入法治建設。黨的十九大報告指出，推進誠信建設和志愿服務制度化，強化社會責任意識、規(guī)則意識、奉獻意識。鑒于此，加快推動社會信用立法、完善信用法律法規(guī)體系作為社會信用體系的基礎工程，具有重大而深遠的意義。
??良法促善治
??為信用建設提供可靠保障
??社會信用建設是國家治理法治化的重要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)社會信用的法治化是社會信用制度化的基礎和關鍵
??2020年12月，在天津市薊州區(qū)天津恒泰華源科技有限公司車間里，機器轟鳴，生產線不停轉動?！斑@多虧了薊州區(qū)稅務局與金融機構聯(lián)合推出的銀稅互動，讓納稅信用‘變現(xiàn)’為真金白銀，幫助我們企業(yè)解決了資金大難題，確保了企業(yè)正常運轉?！痹撈髽I(yè)負責人穆永恒高興地說。
??信用變現(xiàn)，讓中小微企業(yè)融資難題迎刃而解。
??距離天津1700公里之外的江西省贛州市上猶縣，失信被執(zhí)行人王某正因為丟掉一樁生意而懊悔。“張法官，我的公司上了“黑名單”，連工程都承攬不了了，我現(xiàn)在就還錢，請你們趕快幫我把名字從 ‘黑名單’上撤下來吧……”2020年12月一天，王某急匆匆地跑到江西省上猶縣人民法院執(zhí)行局辦公室，對執(zhí)行法官說道。
??信用懲戒，讓破解執(zhí)行難題有了一記絕招。
??一正一反的兩個案例形象地詮釋了信用在解決社會治理難題上的“妙用”。首都師范大學信用立法與信用評估研究中心主任石新中教授告訴記者：“我國社會信用體系建設解決了長期以來存在的諸多難題，各部門推行的信用聯(lián)合懲戒措施大幅增加了失信者的違規(guī)成本，對于遏制市場主體的失信行為起到了重要作用?！?/p>
??改革開放四十余年來，我國社會經濟結構和人民生產生活方式已發(fā)生了深刻變化。進入新時代，人民群眾對美好生活的向往有了更多期待，對國家治理體系和治理能力提出了更高要求，對依法治國有了更深刻的理解。中央黨校(國家行政學院)政法部民商經濟法室主任王偉教授認為：“黨的十九屆四中全會對實現(xiàn)國家治理的制度化進行了全面安排和部署。法律是最為重要、最為核心、最為嚴密的制度，也是制度的高級表現(xiàn)形式。從這個意義上講，實現(xiàn)國家治理的制度化，首先是要實現(xiàn)國家治理的法治化。社會信用體系建設是國家治理體系的重要環(huán)節(jié)，實現(xiàn)社會信用的法治化是社會信用制度化的基礎和關鍵。加快社會信用立法，發(fā)揮法律的引導作用，把誠信要求由道德誠信轉化為法律誠信，社會信用立法任重道遠?！?/p>
??誠信是和諧社會的內在要求，法治國家的建設也必然離不開和諧穩(wěn)定的社會。為此，社會信用體系建設在規(guī)劃之初就瞄準了影響經濟社會發(fā)展的突出矛盾?！渡鐣庞皿w系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱《綱要》）指出，我國社會信用體系建設雖然取得一定進展，但與經濟發(fā)展水平和社會發(fā)展階段不匹配、不協(xié)調、不適應的矛盾仍然突出。存在的主要問題包括：社會誠信意識和信用水平偏低，履約踐諾、誠實守信的社會氛圍尚未形成，重特大生產安全事故、食品藥品安全事件時有發(fā)生，商業(yè)欺詐、制假售假、偷逃騙稅、學術不端等現(xiàn)象屢禁不止，政務誠信度、司法公信度離人民群眾的期待還有一定差距等。
??對此，《綱要》提出，要統(tǒng)籌推進政務誠信建設、商務誠信建設、社會誠信建設、司法公信建設，建立守信激勵和失信懲戒機制，提高全社會誠信意識和信用水平、改善經濟社會運行環(huán)境，使誠實守信成為全民的自覺行為規(guī)范。隨后，《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》《國務院辦公廳關于加強個人誠信體系建設的指導意見》等規(guī)范性文件陸續(xù)下發(fā)。
??為加快推進社會信用體系，從中央到地方，信用體系建設工作有序鋪開。
??國家層面，建立全國信用信息共享平臺，打通信息壁壘，海量信用信息的歸集不僅成為社會信用體系建設的“基礎樁”，而且為實施聯(lián)合獎懲提供了重要支撐；完善守信激勵、失信懲戒機制，國家發(fā)改委會同有關部門依法依規(guī)實施聯(lián)合獎懲措施，包括對守信良好主體實行行政審批綠色通道，鼓勵金融機構對他們提供融資便利等；開展重點領域專項治理，持續(xù)高壓打擊拖欠農民工工資、偷逃騙稅、網絡詐騙、非法社會組織等嚴重違法違規(guī)行為，多個重點領域失信治理取得明顯成效……
??地方層面，信用信息的創(chuàng)新應用，讓老百姓的生活更加舒暢。在北京，石景山區(qū)開展“信用就醫(yī)”試點工作，利用移動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、人臉識別、AI和區(qū)塊鏈技術，建設信用就醫(yī)服務平臺，讓患者排隊等候時間平均減少1小時以上，付費環(huán)節(jié)由目前至少3個減少至零個環(huán)節(jié)，解決醫(yī)療領域“就診流程繁瑣”等頑疾；在浙江杭州，在信用出行領域，公交出行、自駕出行和網約車出行，利用手機App掃碼乘車信用付、“便捷泊車·先離場后付費”等信用權益大大降低了用戶的付費時間，目前累計信用付金額超過400萬元。
??“從目前部門和地區(qū)的實踐來看，社會信用體系的建設對于創(chuàng)新社會治理、推動經濟發(fā)展是具有積極意義的?！蓖鮽ケ硎荆醒牒偷胤降囊幌盗姓叩於松鐣庞弥贫然幕A，形成了社會信用建設制度的基本雛形和框架，有利推動了我國社會經濟發(fā)展。從長遠來看，強化社會信用建設必須依靠法律手段，即從政策化向法治化變革。社會信用建設也亟需從政策化向法治化演進。通過制定社會信用法，將良好的信用政策轉變?yōu)楦邫嗤缘男庞梅?，是實現(xiàn)社會信用建設從以政策為核心的制度化，向以立法為基礎的法治化邁進的必然路徑。
??上海市司法局副局長羅培新曾深度參我國地方首部信用綜合法規(guī)《上海市社會信用條例》的制定工作。作為立法親歷者，他深深地感慨，“社會信用立法對于完善市場經濟體制、創(chuàng)新社會治理機制意義重大。無論在國家還是在地方的立法框架中，社會信用立法均屬于創(chuàng)新性立法，發(fā)揮著填補空白、拓展領域的重要作用?！?/p>
??立法需求形成共識
??依法依規(guī)加快推動立法進程
??信用逐漸從經濟領域擴展到了社會治理領域，信用手段適用性和合規(guī)性備受社會關注，民眾、學者對信用立法的呼聲日漸高漲
??2020年12月7日，國家發(fā)改委副主任連維良在山東曲阜主持召開社會信用立法專題研討會。會議透露，《社會信用法》（草案）正在征求各地方和相關部門意見。
??事實上，這部草案經過了無數(shù)次的打磨和修改。時間回到2019年8月30日，一場關于討論《中華人民共和國社會信用法(部門起草稿)》“頭腦風暴”式的會議在國家發(fā)改委舉行。來自全國人大財經委、全國人大常委會法工委有關負責人，司法部、人民銀行及相關行業(yè)部門、地方政府、高校、信用服務機構代表等60余人參加座談交流。
??連維良在座談會上強調，社會信用法的制定是社會信用體系建設深入推進的關鍵一環(huán)，具有標志性、突破性的意義，要加大力度對重點難點問題列清單、做專題、深入研究，盡快形成較為完善的立法草案文本，在立法過程中充分吸收采納各方意見建議，按程序依法依規(guī)加快推動立法進程。
??記者近日從國家發(fā)改委獲悉，自2019年6月份以來，圍繞《中華人民共和國社會信用法（草案）》，國家發(fā)改委已召開10余場座談會，充分吸收采納了地方、部門、行業(yè)、高校等有關專家的意見建議，依法依規(guī)加快推動立法進程。
??為加快推動社會信用立法進程，構建誠信建設長效機制，2020年8月，國家發(fā)改委財政金融和信用建設司會同國家公共信用信息中心組建了社會信用立法工作小組。截至目前，社會信用立法工作小組已聯(lián)合有關法學專家、行業(yè)協(xié)會、地方信用工作有關負責人召開多次會議，從信用立法中涉及的相關基本概念原則、信用信息管理、信用獎懲機制、信用環(huán)境建設、信用主體權益保護和信用修復等方面開展了深入研究。
??社會信用立法的緊鑼密鼓開展，也是信用建設面臨的客觀形勢使然。近年來，信用逐漸從經濟領域擴展到了社會治理領域，對于信用手段的適用性和合規(guī)性也備受社會關注。比如，個別地方闖紅燈、?；丶铱纯?、公交霸座等行為記入個人信用檔案，引發(fā)輿論關注。商務部研究院信用研究所所長、研究員韓家平對此表示，“我國公共信用聯(lián)合懲戒機制目前使用較多，效果也頗為顯著，但是也引發(fā)了一些問題，如過罰不相當、連帶懲罰、行政權力濫用風險等。因此必須盡快進行立法，實行聯(lián)合懲戒目錄清單制，明確懲戒方式、懲戒程序、救濟程序，并逐步回歸信用機制的市場化屬性。”
??記者在采訪梳理中了解到，當前，社會各界對社會信用體系建設的關切主要在三個方面：一是誠信是一個道德范疇，能否用法律來調整道德層面的問題；二是信用信息的邊界問題；三是信用懲戒機制的泛化、擴大化問題。
??對于第一個問題，王偉告訴記者：“將道德上升為法律條款，這是我國持續(xù)推動社會信用體系建設的內在要求?！彪S后，王偉列舉了一系列黨中央國務院的政策：
??2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，提出要加強社會信用體系建設，完善守法誠信褒獎激勵機制和違法失信行為懲戒機制。
??2018年5月，中共中央印發(fā)了《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》，要求探索完善社會信用體系相關法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯(lián)合懲戒機制。
??2018年6月，國務院總理李克強在主持召開國務院常務會議上強調，要堅持應用導向、立法先行，進一步加強社會信用體系建設。
??2019年7月，《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》明確要求“加快建章立制。推動制定社會信用體系建設相關法律，加快研究出臺公共信用信息管理條例、統(tǒng)一社會信用代碼管理辦法等法規(guī)。
??2020年12月，《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》明確，完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，建立完善失信懲戒制度。
??2021年1月，《法治中國建設規(guī)劃綱要》強調，加快推進社會信用立法，完善失信懲戒機制。
??對于國家層面關于提及信用立法的文件，王偉如數(shù)家珍?！罢\信是構建法治國家的精神基石，也是社會主義道德的基本規(guī)范。中央所提出來的社會主義核心價值觀融入法律體系的思想，體現(xiàn)了重要道德融入法律的現(xiàn)代法治思想，順應了經濟社會發(fā)展的大趨勢、大潮流?！彼M一步解釋道，“在國外，諸多的法學經典作家經典著作，都對道德與法律的關系進行過闡述。比如，富勒《法律的道德性》、龐德《法律與道德》等著作，更精辟地分析了法律和道德之間的相互融合性。又比如，美國1978年《政府道德法》，可以說是將道德規(guī)范上升為法律規(guī)范的一個典型。”
??對于第二個信用信息邊界問題，北京大學中國信用研究中心主任章政教授于2019年7月撰文指出，進入21世紀以來，新興信息技術的發(fā)展從生產力層面推動了信用經濟的發(fā)展和信用制度的建立，“信用”的邊界在信息社會中不斷擴張，業(yè)已超出傳統(tǒng)信用概念的范圍。所謂廣義信用，是指信任的“憑證和依據(jù)”出現(xiàn)了擴張和延伸。因此，在實踐層面，信用信息披露和隱私信息界定應注意三個問題：一是信用的公開信和可知性，二是信用信息披露的范圍和界限，以及信息披露和隱私信息界定應注意的問題，三是隱私信息界定。
??基于此，章政認為，在我國社會信用體系建設實踐中，違法違規(guī)等特定行為信息被列為典型的公共失信行為，政府有權對這類失信信用信息進行公開。
??對于第三個信用懲戒泛化、擴大化問題，《指導意見》給予了有力的回應，對列入嚴重失信主體名單的范圍和設立權限進行嚴格界定，強調在全國范圍內適用的嚴重失信主體名單制度認定標準，應當以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務院政策文件為依據(jù)予以確定，暫不具備條件的以部門規(guī)章形式確定。在地方層面，可以根據(jù)本地經濟社會管理的需要，通過制定地方性法規(guī)規(guī)定在本轄區(qū)范圍內適用的嚴重失信主體名單制度。王偉欣慰地說，“《指導意見》確立了‘依法依規(guī)、保護權益、審慎適度、清單管理’的法治要求，能夠杜絕‘黑名單’制度各行其是、各自為政的問題，有效解決社會信用建設法治化的難點和‘痛點’?！?/p>
??與此同時,公共參與的熱情也在上升。
??2019年4月，被譽為“學術界”信用盛宴的中國信用4.16高峰論壇設立了以“信用立法”為主體的平行論壇。在談及大數(shù)據(jù)時代下推進信用立法的必要性時，多位專家認為，目前我國征信市場存在征信體系選擇、信用信息的邊界、聯(lián)合獎懲等很多法律問題，都迫切需要推進信用立法。在聯(lián)合獎懲問題中，需要明確獎懲事項及信用修復的相關法律法規(guī)依據(jù)，并注意聯(lián)合獎懲法律法規(guī)制定的區(qū)域間平衡問題。
??2020年10月，第三屆信用法治·韶山論壇在同樣將主題鎖定為社會信用立法。第十九屆中央委員、十三屆全國政協(xié)社會和法制委員會主任沈德詠在會上表示，加強信用法治建設是社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求，是完善社會主義市場經濟體制的迫切要求，是全國推進依法治國的應有之義。
??從民眾呼聲到學者呼吁，推動社會信用立法逐漸形成共識。2020年12月25日，連維良在國務院政策例行吹風會上強調：“只有依法依規(guī)不斷規(guī)范，才能更好地推動社會信用體系建設行穩(wěn)致遠；只有建立健全長效機制，才能更好地發(fā)揮社會信用體系對經濟社會發(fā)展的促進作用，支撐高水平社會主義市場經濟體制，加快構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展?！?/strong>
??地方立法先行先試
??為國家層面立法積累實踐經驗
??目前已有9個地方已出臺省級層面信用地方性法規(guī)，已出臺或正研究出臺信用地方性法規(guī)的省區(qū)市占80%以上
??2020年，地方信用立法開展如火如荼：
??2月，《遼寧省公共信用信息管理條例》正式實施，這是遼寧省社會信用體系建設的第一部地方性法規(guī)；
??5月，《河南省社會信用條例》開始施行，這是繼上海之后，全國第二部省級社會信用方面的綜合性法規(guī)；
??6月，吉林省市部門就完善社會信用條例(草案)舉行座談會，對條例內容充分研討和交換意見；
??7月，江蘇省十三屆人大常委會第十七次會議審議了《江蘇省社會信用條例（草案）》，隨后向社會公開征求意見；
??8月，《內蒙古自治區(qū)公共信用信息管理條例（征求意見稿）》在內蒙古自治區(qū)司法廳網站法規(guī)規(guī)章草案征求意見欄全文公布，廣泛征求社會意見；
??10月，《山東省社會信用條例》正式實施，共有9章61條；
??12月，天津市人大常委會第二十四次會議表決通過《天津市社會信用條例》，《重慶市社會信用條例（草案）》提請市五屆人大常委會第二十二次會議審議……
??每一部地方法規(guī)，都回應了現(xiàn)實需求和社會關切。以《遼寧省公共信用信息管理條例》為例，該條例對規(guī)范公共信用信息的歸集和披露、建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制、建立信息主體權益保護制度等多方面做了具體規(guī)定。
??遼寧省發(fā)改委財金信用處處長王明宇在談及條例出臺背景時表示，“中央有要求、工作有需求、遼寧有基礎。隨著遼寧省社會信用體系建設的不斷深入，需要以信用法律法規(guī)為依據(jù)，明確信用信息的范疇、征集、披露、使用、存儲，規(guī)定嚴重失信名單的制定、聯(lián)合獎懲的實現(xiàn)、信息主體權益保護等事項，從而實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨領域全面的社會信用體系建設?！?/p>
??為了保證信用立法工作順利開展，遼寧省積極開展了立法調研工作，充分吸納、借鑒了其他省市的信用立法經驗。同時，充分參照國家社會信用體系建設的頂層設計文件，如《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》等。
??遼寧省地方信用立法的實踐，并非個案。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已有上海、天津、河北、遼寧、浙江、山東、河南、湖北、陜西等9個地方已出臺省級層面信用地方性法規(guī)，已出臺或正研究出臺信用地方性法規(guī)的省區(qū)市占80%以上。王偉表示，國內信用體系建設現(xiàn)狀是“實踐探索快于理論研究”。在建設法治中國的背景下，地方層面信用立法的探索實踐，有助于夯實社會信用體系建設的法治基礎。
??記者梳理發(fā)現(xiàn)，地方層面的信用立法從法規(guī)名稱上來看大致可以分為三種類型：
??第一種類型是“社會信用條例”，此類條例一般是地方綜合性法律，對社會信用、社會信用信息、公共信用信息、市場信用信息都有明確的定義。
??地方立法的代表有2017年10月1日，《上海市社會信用條例》正式實施，這是地方首部綜合性信用立法；2019年3月5日 ，《宿遷市社會信用條例》正式施行，將宿遷信用管理工作納入法治化軌道，變“軟約束”為“硬約束”；2019年6月1日，《廈門經濟特區(qū)社會信用條例》正式施行，有助于規(guī)范社會信用管理，提高社會信用水平，營造誠實守信的社會環(huán)境；2020年5月1日，《河南省社會信用條例》正式實施，這是繼上海之后，全國第二部省級社會信用方面的綜合性法規(guī)。2020年7月1日，《南京市社會信用條例》正式施行，這一條例的出臺，意味著南京市社會信用體系建設從此步入“有法可依”時代。
??第二種類型是“社會信用信息（管理）條例”。此類條例定位于社會信用信息管理辦法，明確了社會信用信息、公共信用信息、市場信用信息的含義。
??地方立法的代表有2017年7月1日正式實施的《湖北省社會信用信息管理條例》，該條例以規(guī)范社會信用信息管理活動為切入口，對社會信用信息的歸集、披露、應用、安全管理和信用主體權益保護等進行規(guī)范；2018年1月1日正式施行的《河北省社會信用信息條例》，以信用信息歸集、披露、使用問題為著力點，以提高信用信息合作、共享和信用主體權益保障為目標，對促進河北省信用體系建設、開創(chuàng)誠信社會建設新局面具有重要意義。
??第三種類型是“公共信用信息管理條例”，此類條例定位于公共信用信息管理，對公共信用信息進行了明確定義。
??地方立法的代表有2012年1月1日正式實施的《陜西省公共信用信息條例》，是我國第一部綜合性的公共信用信息地方法規(guī)；2018年1月1日正式實施的《浙江省公共信用信息管理條例》，對于規(guī)范浙江省公共信用信息管理活動具有十分重要的意義；2016年3月1日正式施行的《無錫市公共信用信息條例》《泰州市公共信用信息條例》，對公共信用信息采集、公開、使用和管理等進行了全面規(guī)范。2016年10月1日起正式施行的《泰州市公共信用信息條例》，明確了公共信用信息工作的管理體系，公共信用信息歸集、披露和應用、信息監(jiān)督管理、法律責任等內容。
??記者注意到，上述條例大多對失信聯(lián)合懲戒機制進行了明確規(guī)定，基本都回答了失信聯(lián)合懲戒實施的前提、主體、對象、方式以及救濟措施等基本問題，對不同程度的失信主體采取不同的懲戒措施。其中，《河南省社會信用條例》在全國首創(chuàng)建立濫用職權認定“黑名單”的懲罰機制，對一些國家機關工作人員濫用職權，將不應當列入“黑名單”的信用主體列入“黑名單”，對損害公民合法權益的行為明確了法律責任，要求立即從名單中予以移除，給信用主體造成名譽損害的應當賠禮道歉、消除影響、恢復名譽，造成財產損失的依法承擔賠償責任；并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，構成犯罪的依法追究刑事責任。
??但立法并非一蹴而就。南京市發(fā)改委副主任、市信用辦副主任藍軍回憶說，“《南京市社會信用條例》從啟動立法到審議通過歷時8個月，為了提高立法科學性和有效性，我們先后組織開展一系列調研論證，系統(tǒng)、深入、廣泛地征集各方面意見。南京市人大常委會主任龍翔，林克勤、張一新副主任帶隊，先后赴重慶、上海、北京召開了三場大規(guī)模專家論證會，征求北京大學、中國人民大學、復旦大學、西南政法大學、華東政法大學、中央黨校（國家行政學院）等高校有關信用法、行政法、經濟法、民商法等理論和實務領域知名專家60余人次意見，以及全國人大、國家發(fā)改委相關領導意見。”
??與此同時，南京市還廣泛聽取基層和公眾聲音。南京市組織召開相對人論證會，聽取相對人建議；行文征求各區(qū)、各部門和相關信用中介服務機構等各方意見，并在南京市發(fā)改委委網站上公開征求社會公眾意見。召開部門論證會，聽取各部門的建議和意見。通過各區(qū)人大常委會和江北新區(qū)管委會綜合部，組織動員88家立法聯(lián)系點、市區(qū)人大代表、區(qū)級部門單位、社區(qū)居民等關注參與立法，共收集提煉出100多條意見。此外，召開專門座談會，聽取征信監(jiān)管部門、信用服務機構、行業(yè)協(xié)會、網絡電商、交易平臺等方面意見和訴求。
??中央黨校（國家行政學院）政法部副教授王文婷認為，地方信用法規(guī)是對本區(qū)域內信用立法的積極嘗試，也是對地方信用體系建設的有益補充，同時取得了一定的理論突破。第一，“信用”概念的內涵被加以擴大，不再僅僅局限于經濟層面，社會信用被分為公共信用與市場信用兩個部分；第二，區(qū)分失信行為與失德行為，社會信用與道德既有聯(lián)系也存在區(qū)別，但是它們的界限在何處還需要進一步明確；第三，明確了信用立法需要為聯(lián)合懲戒提供法律依據(jù)，法定聯(lián)合懲戒需作為主要形式；第四，賦予信用主體保護其合法權益的途徑，建立信用修復機制并明確其規(guī)則。
??立法實施效果初顯
??社會治理效能明顯提升
??從實踐來看，地方信用立法對推動信息共享和應用、失信治理、優(yōu)化營商環(huán)境方面都產生了顯著的積極效應
??2020年3月5日，在《宿遷市社會信用條例》實施一周年之際，江蘇省宿遷市信用辦發(fā)布消息稱，自該條例實施以來，宿遷市信用體系建設取得明顯成效。一是城市信用狀況大幅提升。二是典型示范作用愈發(fā)明顯?！八抟踪J”及沿街商鋪信用管理工作分獲全國信用優(yōu)秀案例和示范樣本獎項，并多次在全國會議上介紹宿遷經驗。三是信用環(huán)境持續(xù)改善。失信政府完成全量化解，治理成效居全國首位。
??“自從該條例實施后，城市治理變得更加規(guī)范?！彼捱w市公共信用信息中心副主任王川在談及上述成果時十分自豪，“《宿遷市社會信用條例》是一部總結成果、固化經驗的條例，也可以說是一部程序法或標準法，條例的實施有助于進一步鞏固信用建設成果，推動城市信用建設再上新臺階。”
??顯然，地方信用立法對于提升社會治理能力、營造誠信社會氛圍產生了超出預期的效果。
??2020年4月18日，浙江省信用辦組織召開省級部門行業(yè)信用監(jiān)管觀摩會，多個部門反映，通過信用信息的深度融合，指標體系的科學設置、模型構建的探索應用等創(chuàng)新性工作，充分發(fā)揮出了信用評價結果“指揮棒”作用，管理效能普遍提升。
??比如，浙江省科技廳依托省科技項目管理系統(tǒng)，針對從事科研活動的人員、企業(yè)、事業(yè)單位三類主體分別建立指標體系，建立了科研誠信信息系統(tǒng)，將誠信管理納入科研活動及人才管理的全過程中；浙江省文化和旅游廳在國內率先制定“浙江省旅行社信用監(jiān)管評價指標模型”，對全省2726家旅行社進行精準“畫像”；浙江省市場監(jiān)管局對全省250萬家企業(yè)進行智能化、精準化信用風險等級分級，通過構建企業(yè)信用風險模型，將全省235萬戶企業(yè)分為高、中、低風險企業(yè)。
??這些“成績”的取得離不開《浙江省公共信用信息管理條例》的有力支撐。浙江省發(fā)改委信用建設處處長邵千龍告訴記者，基于互聯(lián)網大數(shù)據(jù)監(jiān)測分析發(fā)現(xiàn)，《浙江省公共信用信息管理條例》贏得了媒體和網民高度評價，輿論普遍認為加強公共信用體系建設對于經濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要的促進作用，全社會誠信氛圍日益濃厚。從具體實踐來看表現(xiàn)為以下三個方面：
??一是合力推進信用工作的機制進一步健全。2019年，浙江省成立了以省長為召集人的信用浙江建設工作聯(lián)席會議機制，38個省級有關部門為成員單位，全省基本形成“發(fā)改系統(tǒng)牽頭抓總、地方部門齊抓共促”的工作格局。二是政策法規(guī)制度體系進一步完善。該條例頒布后，浙江省發(fā)改委配套出臺了《浙江省公共信用修復管理暫行辦法》《浙江省公共信用信息目錄（2019版）》等法規(guī)和系列規(guī)范性文件，信用政策體系不斷完善。三是信用監(jiān)管能力進一步提升。該條例為建立健全公共信用信息管理體制機制提供了法制保障。浙江省建成了全省一體化公共信用信息平臺，與全省權力運行等330個系統(tǒng)（平臺）全打通，貫通省市縣三級，實現(xiàn)信用信息實時共享、實時調用和反饋，公共信用與政府履職深度融合，平臺逐步成為精準監(jiān)管和聯(lián)合獎懲的重要支撐。
??同樣位于東部沿海地區(qū)的上海，在《上海市社會信用條例》實施以來，上海市各部門充分挖掘信用信息價值，在信用信息應用上做足了“用”的大文章。上海在全市構建了1個市級平臺、16個區(qū)子平臺、多個行業(yè)領域子平臺，形成“1+16+N”互通共享的平臺體系，并與全國信用信息共享平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通。首創(chuàng)公共信用信息目錄管理模式，形成數(shù)據(jù)清單、應用清單、行為清單“三清單”編制指南的地方標準，基本實現(xiàn)法人和自然人數(shù)據(jù)歸集全覆蓋。
??與此同時，上海積極拓展惠民便企場景，推動公共資源向信用狀況良好的信息主體傾斜，實現(xiàn)信用惠民便企措施超過160項，社會信用感受度明顯增強。比如，上海圖書館在用戶主動申請并給予信用查詢授權前提下，依托市信用平臺查詢系統(tǒng)查詢讀者信用狀態(tài)信息，對無負面記錄的讀者提供免押金辦證。目前，這一應用已擴展至全市25家區(qū)級館點、5家少兒圖書館點、13家街鎮(zhèn)館，累計為全市超過36萬人提供了免押金辦證服務，累計為市民免除押金超過3600萬元。又如，團市委聯(lián)合房地產和房屋租賃企業(yè)共同發(fā)布“青年守信安居計劃”，超過1萬人享受優(yōu)惠。
??“《上海市社會信用條例》的實施使得上海社會信用體系建設變得更加完善?！鄙虾Ｊ邪l(fā)改委有關負責人表示，“該條例的出臺不僅在于規(guī)范信用主體的行為，更深遠的意義還在于對整個社會管理產生影響。條例實施后，政府管理成本明顯降低了，企業(yè)的經營效益也提高了，城市營商環(huán)境得到有效提升?！?/p>
??多部法律嵌入信用條款
??為信用舉措實施提供法律根據(jù)
??我國已有35部法律、42部行政法規(guī)規(guī)定了專門的信用條款，為信用立法奠定了堅實的法治實踐基礎
??2020年12月31日，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會發(fā)布公告稱，現(xiàn)有北京瓏瑜佰信投資管理公司等7家私募基金管理人存在異常經營情形，且未能在書面通知發(fā)出后的3個月內提交符合規(guī)定的專項法律意見書，協(xié)會將注銷該7家機構的私募基金管理人登記，并將上述情形錄入資本市場誠信檔案數(shù)據(jù)庫。
??2020年是新《證券法》實施元年，將誠信檔案作為一項制度升至法律層面。
??新《證券法》第215條明確，證監(jiān)會依法將有關市場主體遵守本法的情況納入證券市場誠信檔案。
??“這是在2017年證監(jiān)會制定《證券期貨市場誠信監(jiān)督管理辦法》的基礎上，首次從法律層面明確資本市場誠信制度，為將違法違規(guī)主體記入誠信數(shù)據(jù)庫、實施資本市場誠信約束激勵提供了上位法保障。”中山證券首席經濟學家李湛表示。
??數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月13日，證監(jiān)會和地方證監(jiān)局2020年共開出200多張行政處罰決定書，罰沒金額遠超2020年全年的罰沒水平，資本市場內幕交易等違法違規(guī)案件多發(fā)態(tài)勢得到了一定遏制。
??類似新《證券法》增設誠信檔案要求的，還有新《公務員法》。2020年10月14日，中央機關及其直屬機構2021年度公務員招考網上報名正式啟動?！吨醒霗C關及其直屬機構2021年度考試錄用公務員公告》提出，被依法列為失信聯(lián)合懲戒對象的人員不得報考。這是對2019年6月1日起實施的新《公務員法》和相關規(guī)定的貫徹落實。
??新《公務員法》第二十六條明確了5類人員不得錄用為公務員，包括因犯罪受過刑事處罰的；被開除中國共產黨黨籍的；被開除公職的；被依法列為失信聯(lián)合懲戒對象的；有法律規(guī)定不得錄用為公務員的其他情形的。
??對于失信聯(lián)合懲戒對象等不得報考這一規(guī)定引發(fā)了社會廣泛認同?！斗ㄖ迫請蟆钒l(fā)表評論表示，失信聯(lián)合懲戒對象不得報考公務員，一方面懲戒了失信人,讓“一處失信,處處受限”成為現(xiàn)實,有利于推動國家信用體系的建設；另一方面把道德水平作為國家公務員考試的門檻，也有利于引領社會良好道德風尚，推動整個社會誠信向善。《工人日報》評論員文章認為，公告具有昭示和警示意義，是一次難得的誠信教育和普法宣傳，有助于擴大和固化公眾對失信危害與后果的認識，讓“守信受褒獎、失信受懲戒”的規(guī)則底線更加明確，從而為建立更有效的社會征信體系創(chuàng)造條件。
??在立法中改革，在改革中完善，這是40年來社會主義法治建設的生動實踐給出的一條成功經驗。社會信用體系建設也不例外，當前有越來越多的法律在制定或修訂中增設信用相關條款。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，我國已有35部法律、42部行政法規(guī)規(guī)定了專門的信用條款，為信用立法奠定了堅實的法治實踐基礎。
??比如，2020年10 月 17 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過了關于修改專利法的決定，同時還通過了《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國出口管制法》；
??新修改的《專利法》中增加：申請專利和行使專利權應當遵循誠實信用原則。不得濫用專利權損害公共利益或者他人合法權益，濫用專利權，排除或者限制競爭，構成壟斷行為的，依照《中華人民共和國反壟斷法》處理；
??《生物安全法》要求，縣級以上人民政府有關部門實施生物安全監(jiān)督檢查，有關單位和個人的生物安全違法信息應當依法納入全國信用信息共享平臺；
??《出口管制法》第三十九條規(guī)定，國家出口管制管理部門依法將出口經營者違反本法的情況納入信用記錄；
??修訂后的《國家科學技術獎勵條例》要求，國家科學技術獎勵工作實行科研誠信審核制度，建立提名專家、學者、 組織機構和評審委員、評審專家、候選者的科研誠信嚴重失信行為數(shù)據(jù)庫。違反條例規(guī)定，有科研誠信嚴重失信行為的個人、組織，將被記入科研誠信嚴重失信行為數(shù)據(jù)庫，并按國家有關規(guī)定實施聯(lián)合懲戒。
??王偉告訴記者，“目前，對社會成員誠信的要求散布于各類法律法規(guī)，這些立法中都包含大量的關于社會成員誠信活動、誠信經營的要求，這為實施相關信用管理措施提供了直接的法律根據(jù)?！?/p>
??信用立法時機已成熟
??加快信用立法工作進程呼聲強烈
??兩會代表、委員對社會信用立法的關注度逐年上升。他們認為當前信用立法已擁有豐富的理論基礎和實踐經驗，互聯(lián)網大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展也為信用體系建設提供了契機，立法所需的軟件、硬件支撐條件初步具備
??兩會議題是國內經濟和政治發(fā)展的風向標。這兩年，社會信用立法問題一直是代表、委員提案議案的熱點。
??2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過了全國人大財經委關于十三屆全國人大二次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告。對于代表呼吁加快信用立法的議案，全國人大及其常委會高度重視。9天后，同年11月5日，全國人大財經委公開表示，社會信用立法已經列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，建議社會信用體系建設牽頭部門積極發(fā)揮作用，深入研究論證立法涉及重點難點問題，加大協(xié)調力度，加快立法工作進度，盡早提請全國人大常委會會議審議。
??支撐全國人大常委這份建議的是多個代表團的數(shù)百名全國人大代表的熱切呼吁。
??2019年3月4日，在廣東代表團的會議室，代表們各抒己見，現(xiàn)場氣氛熱烈。由全國人大代表吳列進領銜提出的關于盡快制定“中華人民共和國社會信用法”議案上，很快就寫滿了附議聯(lián)名的代表簽名。
??“推動信用立法是貫徹落實習近平總書記對建設社會信用體系、加強和創(chuàng)新社會治理所作出的重要指示精神的重要舉措?！眳橇羞M等代表在議案中表示，黨的十九大報告中明確提出，要“推進誠信建設和志愿服務制度化”，以及“健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度”。
??在議案中吳列進介紹了當前社會信用體系缺失帶來的負面影響，引發(fā)了代表的共鳴。多位代表一致認為，近年來，全國社會信用體系建設取得了長足進步，但同時，經濟領域商業(yè)欺詐、制假售假、偷逃騙稅等失信行為，嚴重影響市場經濟有序發(fā)展。因此，迫切需要加快國家層面的信用立法進程，為社會信用體系建設保駕護航。
??無獨有偶。在江蘇代表團， 一份由30名人大代表聯(lián)名提交的《關于加快信用立法，推進誠信建設的議案》開宗明義，呼吁立法懲治“霸座”“老賴”、學術不端等失信行為。
??這份議案的牽頭人是全國人大代表、南京市人大常委會主任龍翔。他表示，“國務院以及各部委幾十項政策推行積累了足夠的理論基礎和實踐經驗，社會期待和群眾呼聲比較強烈，互聯(lián)網大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展也為信用體系建設提供了契機，應該說立法所需的軟件、硬件支撐條件初步具備。”
??據(jù)不完全統(tǒng)計，在十三屆全國人大二次會議上，胡荃、吳列進、陳家東、胡季強、陳保華、龍翔、趙萍等200多名代表，強烈呼吁加快制定社會信用法。從人大代表們提案可以看出來，誠信不僅是道德問題，也是法律問題，誠信需要德治教化，也需要法治保障，將誠信要求上升為法律規(guī)范已成為社會信用體系建設的必然要求。
??2020年兩會，人大代表、委員對社會信用立法的關注度持續(xù)上升?！靶∥⑵髽I(yè)融資難融資貴，深層次原因在于信用難和成本貴?！比珖舜蟠?，威海市商業(yè)銀行黨委書記、董事長譚先國結合自己的實踐經驗和深入調研，建議盡快出臺《中華人民共和國社會信用法》，通過法律來明確信用主體范圍及權利義務、信用體系框架及運行機制、信用信息界定及歸集共享、守信激勵及失信懲戒機制等，并據(jù)此修改現(xiàn)行法律法規(guī)中信用相關條款，形成內在統(tǒng)一的法律規(guī)則，為信用體系建設提供法律依據(jù)。
??全國政協(xié)委員、天津市市場監(jiān)管委副主任石玉穎表示，隨著聯(lián)合獎懲工作不斷推進，原有的制度設計已不能很好地適應當前和下一階段工作需要，建議要加快信用立法進程，進一步推進與完善聯(lián)合獎懲工作，統(tǒng)籌誠信“紅黑名單”認定標準，擺脫“又紅又黑”邏輯困境。
??全國人大代表、致公黨中央委員、上海市委專職副主委邵志清同樣建議盡快制定《中華人民共和國社會信用法》。他表示，目前地方在社會信用立法中的一些探索，很多內容涉及到對公民、法人和其他組織的相關權利的限制，存在著合法性的爭論，迫切需要一部基本法來進行規(guī)制。
??人民有所呼，立法有所應。顯然，制定一部《社會信用法》，將廣大人民群眾的信用權益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好，具有重要現(xiàn)實意義。據(jù)記者了解，目前，社會信用法立法作為第三類立法項目，已經被納入十三屆人大常委會立法規(guī)劃。
??以信用立法為核心
??構建多層次信用規(guī)則體系
??社會信用立法既應是引領信用建設實踐的基本法，更是重構社會信任、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎法
??2020年5月，十三屆全國人大三次會議表決通過《中華人民共和國民法典》。這部在我國法治的歷史長河中留下濃墨重彩的法律，確立了誠實信用原則的至高地位。
??其中，民法典第一編“總則”第七條規(guī)定：“民事主體從事民事活動，應當遵循誠信原則，秉持誠實，恪守承諾?！边@使得誠實信用原則成為貫穿于民法典的核心原則。同時，“總則”部分第一百四十二條規(guī)定，對于相對人的意思表示可以依照誠信原則進行解釋；第八十六條規(guī)定，營利法人應當遵守商業(yè)道德、維護交易安全、履行社會責任。
??“這些都體現(xiàn)出誠實信用原則具有重要的價值引領功能?！蓖鮽ケ硎荆腥苏J為僅從立法形式來看，民法典與社會信用法是兩部獨立立法，彼此之間似乎不應該有太多的關聯(lián)，這其實是一種誤解?；诠餐恼\信價值觀，兩者實際上存在對信用關系的共同調整基礎。兩法之間的互動和協(xié)調，對于營造良好的社會信用秩序，推動社會信用體系建設，具有重要的現(xiàn)實意義。
??盡管從理論研究、法治實踐、公共參與、社會需要等角度來看，社會信用立法已形成一定的共識，但制定社會信用法仍面臨著不小的挑戰(zhàn)。
??韓家平建議有關部門加強立法調研工作，組織國家部委、國內信用、法律等領域的權威專家就社會信用體系建設和信用立法的基本概念界定等問題進行研究論證，在理論上形成主流意見共識。同時，繼續(xù)推動地方信用立法工作，并組織專家對地方信用立法的效果和問題進行科學評估，為全國立法提供經驗借鑒。
??石新中從歷史文明傳承角度，闡述了自己對信用立法的見解。他表示，當前我國的立法大多是借鑒大陸法系法律法規(guī)，我國當前的法律并沒有充分反映中華傳統(tǒng)倫理的要求。建議我國信用立法在制度設計中著眼于兩方面：一是治理我國目前的嚴重誠信缺失問題。包括加大對失信懲戒的力度，引入懲罰性賠償制度，構建信用信息公開機制、信用產品供求機制、信用獎懲機制和信用修復機制等一系列保障社會信用體系運轉的法律制度；二是兼取中國農業(yè)文明及西方工業(yè)文明的法律思想，構建信息文明時代的信用制度體系，把嚴重敗德行為列入失信懲戒的范疇，保護中國傳統(tǒng)家庭倫理。
??社會信用立法該如何定位？
??王偉建議，我國未來制定的社會信用法應當定位于信用領域的基本法，它旨在構建社會信用的基本法律框架和規(guī)則體系。同時，這部立法既應是引領信用建設實踐的基本法，更是重構社會信任、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎法。立法必須立足于中國國情，明確其法律定位、調整重點與立法目標，尤其在信用信息的共享方面，既要體現(xiàn)政府與市場以及政府之間的協(xié)作關系，也要體現(xiàn)政府與企業(yè)、社會組織間的協(xié)作關系，把信用納入法治軌道，與現(xiàn)在的法治化框架很好銜接，對信用懲戒制度的合法性、必要性、可行性達成共識。同時，以社會信用法為核心，構建多層次信用規(guī)則體系。
??王偉認為，作為調整社會信用問題的基本法，社會信用法應當著眼于實現(xiàn)兩個基本目標。
??一是社會信用法的直接目標，即實現(xiàn)信用領域的法治化。目前，我國出臺了較多的信用建設方面的政策，但是信用建設領域的專門法律規(guī)則卻較為薄弱，現(xiàn)有的信用規(guī)則比較零散，呈現(xiàn)顯著的“碎片化”特點，不能形成體系化的信用法律規(guī)則。因此，社會信用法的基本定位，就是要確立信用法治的基本原則，在立法目標、法治體系、制度框架等方面形成系統(tǒng)化的立法思路，為社會信用建設打下堅實的法律基礎。
??二是社會信用法的長遠目標，即構建社會信任機制。社會信用法是構建社會信任關系的重要基礎，公權力機關和市場主體根據(jù)其依法所能查詢到的信用信息，可以有效識別和判斷信用主體的守法或履約狀態(tài)，從而降低社會運行成本，強化社會信任。由此，建立和完善社會信用立法，應當成為我們重構社會信任，邁向國家治理現(xiàn)代化的重要一步。
??“實踐證明，在中國國情背景下的社會信用法，涵攝面寬廣，既要肯定經濟信用和公共信用這兩個信用維度，也更要平衡私權利主體和公權力主體這兩類主體的誠信建設問題。從這個意義上講，制定社會信用法沒有先例可循。毫無疑問，制定這樣一部社會信用法需要以誠信價值觀為引領，具備法治創(chuàng)新的勇氣、智慧和膽識?！蓖鮽ジ锌?。
??大道之行，天下為公；良法善治，民之所向。沿著社會主義法治道路，我們相信，社會信用立法正在漸行漸近，“信用中國”行穩(wěn)致遠的法治步伐也將變得更加鏗鏘有力，共同推動偉大事業(yè)走向新的輝煌。
