新土改核心：打破二元結(jié)構(gòu)，征地補(bǔ)償成難點(diǎn)

  分析師/李瑩 柳啟慧

  鑒于城鎮(zhèn)化推進(jìn)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，新一輪土改呼之欲出。目前，國(guó)土部門已形成關(guān)于改革完善土地管理制度的框架建議，有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn) 建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。另外，業(yè)內(nèi)傳一份事關(guān)農(nóng)村土地改革進(jìn)程的重要文件已下發(fā)至 河北、遼寧、吉林等18個(gè)省市，按照文件要求，被確定的28個(gè)試點(diǎn)市縣將于今年8月至9月正式啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

  土地制度改革盤活存量，集體用地流轉(zhuǎn)有利于化解土地供需矛盾

  新一輪土地改革的核心是盤活土地資源、打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，此次土改的工作重點(diǎn)包括有提高存量用地在建設(shè)用地 供應(yīng)總量的比重、扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新增土地出讓收益的過(guò)多依賴、建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度政策體系等。針對(duì)以上土改重點(diǎn)，我們認(rèn)為提高存量用 地比重、以“盤活存量”為主的制度體系，不僅可以提高閑置土地的利用率，減少土地資源的浪費(fèi)，而且可以增加土地的出讓量，滿足房地產(chǎn)行業(yè)日益增大的土地需 求，緩解樓市房?jī)r(jià)增長(zhǎng)過(guò)快壓力。

  目前來(lái)看，各地積極試水土改，各地的土地改革試驗(yàn)主要還是通過(guò)各種手段增加建設(shè)用地指標(biāo)，并未實(shí)行集體土地的自由流轉(zhuǎn)，可以分為以下兩類：一是 整合置換，以重慶“地票”模式和嘉興“兩分兩換”模式為代表。通過(guò)“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”和“以宅基地置換城鎮(zhèn)住房”的模式，盤活宅基地資源， 復(fù)耕宅基地，換取建設(shè)用地指標(biāo)。二是盤活資源，以廣東“三舊改造”和深圳“集體工業(yè)用地流轉(zhuǎn)”模式為代表。通過(guò)搬遷、收回等手段將現(xiàn)有工業(yè)用地和閑置土地 進(jìn)行優(yōu)化配置。

  價(jià)值分配成土地制度改革“破冰“點(diǎn)

  另外，在歷年土改中，因牽涉補(bǔ)償問(wèn)題，故征地制度一直是土改進(jìn)程中的一大壁壘。近年來(lái)，征地拆遷類的糾紛事件層出不窮，究其原因就是土地被征 用，但農(nóng)民并沒(méi)有得益于巨大的增值收益，其利益受到嚴(yán)重?fù)p害。因此業(yè)界也達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為長(zhǎng)期以來(lái)的征地矛盾核心所在就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“缺失”，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn) 已不能完全體現(xiàn)被征地農(nóng)民的權(quán)益，因而激發(fā)社會(huì)矛盾。盡管我國(guó)曾多次對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改革，但“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”這一基本征地補(bǔ)償思路 一直未變，“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”就是現(xiàn)行的兩種主要的賠償方法。 這兩種方法均是基于被征收土地原農(nóng)業(yè)利用方式下的補(bǔ)償，并沒(méi)有將土地的潛在利用價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償計(jì)算在內(nèi)，其實(shí)質(zhì)是一種非等價(jià)交易的關(guān)系。我們認(rèn)為， 現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅是對(duì)土地的“表面”價(jià)值的補(bǔ)償，對(duì)于土地增值、預(yù)期收益等功能價(jià)均沒(méi)有體現(xiàn)?？紤]到目前縮小及嚴(yán)格限制征地范圍的主要改革方向，因此我 們認(rèn)為，在征地改革中，應(yīng)按照被征土地的未來(lái)價(jià)值，估算被征地農(nóng)民的利益分配，并進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

  另外，此次土地制度改革的一大難點(diǎn)在于土地性質(zhì)改變后的利益劃分問(wèn)題，可能的做法大致為兩種，一是采用類似“地票”的形式，將大部分利益讓于政府，以便于 地方政府收儲(chǔ)，而將地票拍賣的收益讓于農(nóng)民，這樣也改變了之前農(nóng)民沒(méi)有收益的情況。二是將農(nóng)用建設(shè)用地與城市建設(shè)用地等權(quán)，這就意味政府只收取拍賣手續(xù)費(fèi) 這一小部分利益，而將大部分利益讓于農(nóng)民，這種方式將更考驗(yàn)房企資金及地方政府關(guān)系實(shí)力。