??11月24日，南京市規(guī)劃和自然資源局等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《居住類地段城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。南京也成為住建部公布的21個(gè)城市更新試點(diǎn)城市中最快出臺(tái)相關(guān)細(xì)則的城市。作為試點(diǎn)城市之一，南京市近期已著手編制城市更新試點(diǎn)方案，圍繞居住類地塊、生產(chǎn)類建筑和公共空間等開(kāi)展試點(diǎn)。全市劃分特色更新片區(qū)，制定任務(wù)清單，并公布了首批小西湖、虹苑新寓、南京老煙廠等13個(gè)城市更新重點(diǎn)示范項(xiàng)目。將按照五年“四步走”計(jì)劃穩(wěn)步推進(jìn)城市更新試點(diǎn)工作。

??南京此前作為城市體檢、城市雙修、城市設(shè)計(jì)、“新城建”等國(guó)家試點(diǎn)城市，在城市更新探索實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，特別是在整合利用存量資源政策機(jī)制創(chuàng)新方面的經(jīng)驗(yàn)，被住建部收錄并向全國(guó)推廣。此番被列為城市更新試點(diǎn)，其體制機(jī)制和模式創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步彰顯。

??城市更新政策演進(jìn)：

??從1.0到4.0

??南京的城市更新工作起步相對(duì)較早，按照時(shí)間歷程大致可劃分為三個(gè)階段。第一階段是2000年前，屬于外延式擴(kuò)張階段，主要特點(diǎn)是城市發(fā)展采取新區(qū)建設(shè)與舊城改造并舉、“一年初見(jiàn)成效、三年面貌大變”的工作方針，城市更新模式主要是政府主導(dǎo)，進(jìn)行大規(guī)模的拆除重建。

??第二階段是從2000年到2011年，屬于新區(qū)開(kāi)發(fā)與拆除重建階段，該階段采取“一疏散三集中”“一城三區(qū)”城市發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，城市更新模式從“拆改留”式城市重建，轉(zhuǎn)向小規(guī)模、漸進(jìn)式的有機(jī)更新，開(kāi)始關(guān)注自下而上社區(qū)參與和市場(chǎng)運(yùn)作。

??第三階段是2012年至今，開(kāi)始走向有機(jī)更新、積極創(chuàng)新的階段。這一階段圍繞“創(chuàng)新名城、美麗古都”的城市發(fā)展愿景，出臺(tái)了40余項(xiàng)城市更新相關(guān)政策條例，構(gòu)成了從環(huán)境綜合整治到舊區(qū)成片再開(kāi)發(fā)，再到老舊小區(qū)、歷史地段微更新的政策體系，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多元參與、共同治理的“留改拆”城市有機(jī)更新模式。

??如果說(shuō)前兩個(gè)階段總體上還是以追求經(jīng)濟(jì)利益為主要目標(biāo)導(dǎo)向、以增量式開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)的1.0~30.時(shí)代，那么近年來(lái)以“留改拆”為主的城市有機(jī)更新，則意味著南京已經(jīng)進(jìn)入城市更新4.0時(shí)代，通過(guò)土地集約利用、空間復(fù)合開(kāi)發(fā)，打造智慧、高效、可持續(xù)的城市功能則成為這一階段的主要目標(biāo)。

城市更新的先行探索

??南京作為首批國(guó)家創(chuàng)新型城市，持續(xù)四年推進(jìn)創(chuàng)新名城建設(shè)，積累了大量可供復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)，在城市更新方面同樣有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。

??2016年，南京市政府提出科學(xué)有序推進(jìn)新城建設(shè)，加快老城有機(jī)更新，明確形成以主城為核心，以江北新區(qū)、東山副城、仙林副城為重點(diǎn)的南京大都市區(qū)城鎮(zhèn)群格局。加強(qiáng)南京城南城區(qū)文化風(fēng)貌整體保護(hù)，實(shí)施“城市修補(bǔ)、有機(jī)更新”，恢復(fù)老城功能和活力。

??2018年，南京市出臺(tái)《城市精細(xì)化建設(shè)管理十項(xiàng)行動(dòng)方案》，確定主次干道整治、背街小巷整治、建筑立面整治、管線下地改造、綠化景觀提升、老舊小區(qū)整治、公廁改造提升、城市亮化提升、交通秩序整治、強(qiáng)化建設(shè)管理等十大行動(dòng)。

??2019年5月，南京市規(guī)劃和自然資源局編制《南京主城公共空間規(guī)劃》，積極推動(dòng)城市公共空間的合理利用。

??2020年5月，南京市建委與規(guī)劃資源局、房產(chǎn)局聯(lián)合印發(fā)《開(kāi)展居住類地段城市更新的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確對(duì)建成區(qū)范圍內(nèi)簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、使用年限較久、房屋質(zhì)量較差等危破老舊住宅片區(qū)進(jìn)行更新，這一政策獲全國(guó)推廣。

??2020年南京市規(guī)劃和自然資源局組織開(kāi)展了“南京市城市更新規(guī)劃探索與實(shí)踐研究”課題研究。該項(xiàng)研究進(jìn)一步凝煉了城市更新的目標(biāo)內(nèi)涵：它不僅是物質(zhì)形態(tài)的更新，更應(yīng)是城市發(fā)展觀念的更新、城市發(fā)展模式的更新，城市更新要統(tǒng)籌土地節(jié)約集約利用與增效、城市功能置換與提升、歷史文化傳承與活化利用、城市發(fā)展轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、城市品質(zhì)提升與協(xié)同治理等綜合目標(biāo)。

??本次研究課題提出，強(qiáng)調(diào)“自上而下”和“自下而上”雙向驅(qū)動(dòng)，以更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更綜合和更全局的發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，以“放管服、創(chuàng)新賦能、社會(huì)賦權(quán)、市場(chǎng)運(yùn)作”的新更新模式探索為突破口，適應(yīng)存量用地、既有建筑更新改造的制度設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管理比物質(zhì)空間更為重要。為此，課題成果強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)施管理、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)、政策設(shè)計(jì)一體化關(guān)聯(lián)分析的基本方法。

??在更新需求分析基礎(chǔ)上，通過(guò)與市域國(guó)土空間規(guī)劃（土地利用規(guī)劃）、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、工業(yè)保護(hù)線等要素疊加分析、比較分析，確定了南京存量用地供給規(guī)模。通過(guò)詳細(xì)分析存量工業(yè)用地、存量居住用地等空間分布特征，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施時(shí)序要求，研究課題細(xì)分了更新類型并明確了更新改造方式：保留提升、效益提升類用地將采取“留改拆”城市有機(jī)更新方式，轉(zhuǎn)型用地則以拆除重建為主。

??從南京市剛剛出臺(tái)的《居住類地段城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》來(lái)看，上述課題的研究成為政策制定的主要依據(jù)。在更新模式上，《實(shí)施細(xì)則》對(duì)居住類地段城市更新采取了差別化的更新模式，要求項(xiàng)目應(yīng)避免零散化、碎片化，按片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。老舊小區(qū)改造著重針對(duì)市政和公共服務(wù)設(shè)施予以改造和完善，以維修整治模式為主。居住類歷史地段，包括歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)和一般歷史地段，通過(guò)漸進(jìn)式微更新模式，以維修整治模式和適度改建加建為主。其他以危破老舊住宅（棚戶區(qū)）為主的片區(qū)，在對(duì)建筑質(zhì)量和風(fēng)貌的評(píng)估基礎(chǔ)上，可綜合運(yùn)用拆除重建、加建改建、維修整治等不同模式。

??在規(guī)劃管理上，《實(shí)施細(xì)則》要求居住類地段城市更新項(xiàng)目原則上應(yīng)以地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)，并對(duì)調(diào)整程序、用地邊界、用地性質(zhì)、建筑高度、建筑容量、湘桂技術(shù)規(guī)范和控制指標(biāo)等提出了明確要求。

??在土地管理上，《實(shí)施細(xì)則》提出區(qū)域范圍內(nèi)原地安置建筑面積占更新區(qū)域設(shè)計(jì)方案地上總建筑面積不得低于50%。涉及規(guī)劃住宅、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地的，具備公開(kāi)出讓條件的，可以院落或幢為單位，帶保留建筑更新圖則進(jìn)行公開(kāi)招拍掛；商業(yè)用地可帶保留建筑更新圖則，設(shè)置一定條件掛牌；如在保護(hù)規(guī)劃、控規(guī)等相關(guān)規(guī)劃中，要求用地性質(zhì)延續(xù)歷史不能改變的，可按歷史用途設(shè)置一定條件掛牌給實(shí)施單位。

??新試點(diǎn)起步：

??五年“四步走”

??目前南京市正在著手編制城市更新試點(diǎn)方案，按照方案總體思路，將合理規(guī)劃城市更新單元，堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，完成一批有代表性、具有示范效應(yīng)的城市更新項(xiàng)目。重點(diǎn)聚焦歷史底蘊(yùn)深厚、開(kāi)發(fā)建設(shè)較早、急需更新改造的主城四區(qū)（玄武、秦淮、建鄴、鼓樓），江北新區(qū)和其他各區(qū)的重點(diǎn)單元和重點(diǎn)項(xiàng)目也納入試點(diǎn)范圍。

??據(jù)南京市建委透露，南京城市更新試點(diǎn)計(jì)劃分四步走：今年11月底前，謀劃“十四五”時(shí)期城市更新試點(diǎn)重點(diǎn)項(xiàng)目和工作計(jì)劃，編制南京市城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案；今年12月至2023年10月，建成一批具有示范效應(yīng)的城市更新項(xiàng)目，積累一批可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)；2023年11月至12月，分類型對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行全面總結(jié)，形成城市更新的“南京經(jīng)驗(yàn)”；2024年1月至2025年12月，全面推進(jìn)城市更新工作。到“十四五”末，基本建成美麗宜居、獨(dú)具特色、可觀可感的美麗古都，讓人民群眾明顯感受到城市更新帶來(lái)的美好生活。

??圍繞國(guó)家試點(diǎn)，南京市將秦淮區(qū)小西湖、建鄴區(qū)虹苑新寓、鼓樓區(qū)中心片區(qū)、玄武區(qū)老煙廠改造等四城區(qū)及江寧、江北、高淳等共計(jì)13個(gè)項(xiàng)目，列為首批公布的城市更新重點(diǎn)示范項(xiàng)目推進(jìn)。

??設(shè)定了城市更新的目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，接下來(lái)就是誰(shuí)來(lái)干、誰(shuí)出錢(qián)的問(wèn)題。對(duì)此，南京市規(guī)劃和自然資源局局長(zhǎng)葉斌在不久前的“2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)”論道環(huán)節(jié)給出了答案。他認(rèn)為，居住類地段要將原來(lái)政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)征收拆遷模式轉(zhuǎn)變成為政府引導(dǎo)、多元參與，調(diào)動(dòng)個(gè)人、企事業(yè)單位等各方共同締造的過(guò)程。政府角色從出資者、參與者變?yōu)橐?guī)則制定者和實(shí)施監(jiān)督者，出資和參與的角色均由市場(chǎng)主體承擔(dān)，居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈碌淖栽竻⑴c者。對(duì)于“誰(shuí)出錢(qián)”的問(wèn)題，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)綜合考慮自籌經(jīng)費(fèi)、市場(chǎng)投入、貸款融資、政策性專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等多種方式的投入，開(kāi)拓新的資金來(lái)源。對(duì)于非居住類地段城市更新，要通過(guò)鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人自主再開(kāi)發(fā)、加大政府主導(dǎo)再開(kāi)發(fā)實(shí)施力度、引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與再開(kāi)發(fā)三種方式解決開(kāi)發(fā)主體問(wèn)題；資金籌措方面則主要采取土地使用權(quán)人自主承擔(dān)、引入社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)、激勵(lì)性政策三個(gè)方面措施。

??在城市更新制度的頂層設(shè)計(jì)方面，南京正在形成包括規(guī)劃政策、土地政策、資金支持政策、不動(dòng)產(chǎn)登記政策等一系列配套政策，成為穩(wěn)步推進(jìn)城市更新工作的重要保障。

??案例：

??小西湖開(kāi)創(chuàng)“留改拆”自主選擇新模式

??位于老城南東部的小西湖是南京22個(gè)歷史風(fēng)貌區(qū)之一。由于年代久遠(yuǎn)，老舊破敗的小西湖與周邊城市形象格格不入。2019年，南京啟動(dòng)小西湖歷史風(fēng)貌區(qū)建設(shè)，并作為老城保護(hù)更新重點(diǎn)示范項(xiàng)目，積極探索“共商、共建、共享、共贏”的“微更新”模式。如今，小西湖片區(qū)已從昔日的老舊棚戶區(qū)“變身”為潮流打卡地，成為城市更新最生動(dòng)的寫(xiě)照。

??小西湖片區(qū)創(chuàng)新形成了“留改拆”的征收模式，按照“小規(guī)模、漸進(jìn)式”原則，以“院落或幢”為單元進(jìn)行征收，居民可以自主選擇去留。馬道街與箍桶巷交叉口的院落里原先住了很多住戶，經(jīng)過(guò)協(xié)商，居民全部搬遷。保留下的建筑部分修繕部分加固，還有部分經(jīng)過(guò)拆除后重建，被打造成一處民宿。

??改造過(guò)程中，近一半居民選擇搬遷，釋放出的建筑空間被改造出48個(gè)院落，小西湖片區(qū)探索出“共享院”的鮮活模式，實(shí)現(xiàn)“自我更新、有機(jī)更新、持續(xù)更新”。堆草巷33號(hào)是一處100多平方米的私家院落，60多年的枇杷樹(shù)、80多年的老屋、百年的石榴樹(shù)都極具特色。改造中，通過(guò)與居民的多次溝通協(xié)商，在對(duì)院子進(jìn)行修繕的同時(shí)，將這里打造成“共享院”，周邊居民、游客都可以在這里休憩參觀。馬道街29號(hào)的兩層小樓迎面車水馬龍，一方小小的庭院鬧中取靜，這里被打造成一間咖啡館。紅磚墻面、木質(zhì)院門(mén)、陽(yáng)光房、老梧桐、小露臺(tái)，極具文藝范的小院子吸引了眾多年輕人前來(lái)打卡。

??經(jīng)過(guò)7個(gè)月的施工，小西湖片區(qū)首例居民自主更新的房屋——馬道街39號(hào)近日竣工，曾經(jīng)的D級(jí)危房經(jīng)過(guò)拆除重建，被改造成寬敞明亮的二層房屋，前店后宅的設(shè)計(jì)方案也將為老房子引入新業(yè)態(tài)。