??這兩日，一則關(guān)于國(guó)有土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收的重磅新規(guī)，引發(fā)業(yè)界強(qiáng)烈討論。

??6月4日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通知”），根據(jù)通知，將由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收。

??通知明確，先試點(diǎn)后推開(kāi)。自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省開(kāi)展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)，探索完善征繳流程、職責(zé)分工等，為全面推開(kāi)劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗(yàn)。暫未開(kāi)展征管劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)，則自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。

??一石激起千層浪。對(duì)于通知下發(fā)猜測(cè)紛紛，有觀點(diǎn)認(rèn)為此舉將抑制地方賣(mài)地沖動(dòng)？土地出讓金走向終結(jié)？為房地產(chǎn)稅改革鋪路？對(duì)此，中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者采訪多位業(yè)界專(zhuān)家認(rèn)為，新規(guī)改變了土地出讓收入的征收部門(mén)、流程和格局，但歸屬（仍歸地方）和使用并未發(fā)生變化，市場(chǎng)不應(yīng)對(duì)此過(guò)度解讀。

??“新規(guī)主要延續(xù)了中央財(cái)政集中管理思路，目的是提高財(cái)政實(shí)力和征收管理效率，因?yàn)槲覈?guó)財(cái)政收入總體在下降。同時(shí)，有利于推進(jìn)我國(guó)費(fèi)轉(zhuǎn)稅收的改革。至于房地產(chǎn)稅，與錢(qián)（土地出讓收入）放在哪里沒(méi)有直接關(guān)系。”一位接近自然資源部的人士對(duì)中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者表示。

??新規(guī)究竟改變了什么

??按照現(xiàn)行土地出讓金征管政策，土地出讓收支全額納入基金預(yù)算管理，土地出讓收入由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理，可由市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)具體征收。此次改革后，土地出讓收入將調(diào)整為“財(cái)政部門(mén)管理、稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收”模式。

??通知還明確，四項(xiàng)政府非稅收入征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

??可見(jiàn)，土地出讓金進(jìn)出最終還是由財(cái)政部門(mén)所把控，分成、使用及管理亦均沒(méi)有變化。唯一變化的就是在征收實(shí)務(wù)工作中，稅務(wù)部門(mén)即各地稅務(wù)局承擔(dān)了相關(guān)工作。換言之，“土地出讓金仍是地方收入而非中央。即便未來(lái)房地產(chǎn)稅開(kāi)征，土地出讓金制度仍將會(huì)存在，不會(huì)終結(jié)。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示。

??國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入征繳流程顯示，土地出讓過(guò)程中，土地競(jìng)拍保證金仍由當(dāng)?shù)匾?guī)劃和自然資源委員會(huì)征收和代繳；新規(guī)后，政府土地出讓收益、土地開(kāi)發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)則由稅務(wù)部門(mén)征收。因此，對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)而言，只是土地出讓金、土地開(kāi)發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)的繳費(fèi)對(duì)象由地方政府變?yōu)槎悇?wù)部門(mén)，對(duì)金額并不產(chǎn)生影響，

??一直以來(lái)，中國(guó)財(cái)政有“四本賬”。按收入規(guī)模排列：一般公共預(yù)算>政府性基金預(yù)算>全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算>國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。其中，一般公共預(yù)算主要是靠稅收貢獻(xiàn)，如增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅等，規(guī)模超過(guò)18萬(wàn)億元；政府性基金收入，規(guī)模9萬(wàn)億元，主要由國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入組成，占比超過(guò)80%；社保收入專(zhuān)款專(zhuān)用；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入主要是國(guó)有企業(yè)資本收入，規(guī)模有限，不到5000億元。

??2020年全國(guó)土地出讓收入達(dá)8.4萬(wàn)億元，占政府性基金收入90%，占全部財(cái)政收入23.8%。今年前4個(gè)月，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入2.43萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)36.6%，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入2.14萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)35%，占全國(guó)稅收的32%。

??據(jù)植信投資研究院統(tǒng)計(jì)，從河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南幾個(gè)省區(qū)市試點(diǎn)地方財(cái)政狀況來(lái)看，土地出讓收入占（預(yù)算+政府性基金）收入比重在29.2%-55.2%，即地方財(cái)政對(duì)土地出讓金依賴(lài)仍較重。

??可見(jiàn)，土地出讓收入已成為我國(guó)財(cái)政收入重要來(lái)源。關(guān)乎土地財(cái)政、樓市、城市建設(shè)乃至經(jīng)濟(jì)，這也是新規(guī)受到熱議原因所在。

??新規(guī)之下，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授、中房智庫(kù)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)柴鐸認(rèn)為，對(duì)于地方政府使用土地出讓收入沒(méi)有什么影響，不會(huì)縮減土地供應(yīng)，也不會(huì)降低地方政府賣(mài)地?zé)崆?。土地出讓金和各?lèi)稅費(fèi)收入還是以往的中央地方分成方式，地方政府按預(yù)算嚴(yán)格收支兩條線管理。

??廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉則認(rèn)為，將征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén)，主要是想治理國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入征管亂象，按照稅制原則征管，該征的一定要征。但不允許隨意返還，避免土地出讓金出現(xiàn)流失或低估等問(wèn)題，降低地方政府經(jīng)營(yíng)城市動(dòng)力。

??但這是一個(gè)漸進(jìn)和博弈過(guò)程。“現(xiàn)在地方對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的支配權(quán)還比較大，因而通知落地之后地方可能會(huì)加快供地步伐，進(jìn)而促進(jìn)房地產(chǎn)投資。但未來(lái)中央會(huì)越來(lái)越多地參與其中?！睎|方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邵宇表示。

??更深遠(yuǎn)的影響：事關(guān)樓市、房地產(chǎn)稅

??改革從來(lái)不是一個(gè)單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)行動(dòng)。此次發(fā)文，其實(shí)是基于財(cái)政稅收改革的角度進(jìn)行的。

??早在2018年2月，十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》就明確：“將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅和地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。

??2018年6月，全國(guó)各地國(guó)稅地稅合并正式啟動(dòng)，全國(guó)省級(jí)新稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掛牌，即成立新稅務(wù)局。其機(jī)構(gòu)更為精簡(jiǎn)，但職權(quán)明顯擴(kuò)大，即“瘦身”和“健身”戰(zhàn)略。自1994年實(shí)行分稅制后，分家24年的稅務(wù)機(jī)關(guān)又合二為一。

??合并之后，更重要的是稅務(wù)部門(mén)實(shí)行“垂直管理”，實(shí)行“以稅務(wù)總局為主、與省區(qū)市黨委和政府對(duì)全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)”，尤其是“稅務(wù)總局為主”，并推進(jìn)非稅收入征管的工作調(diào)整。

??2018年7月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，再次明確“劃轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)”，要求“按照便民、高效的原則”，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門(mén)的范圍，對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)。

??此次財(cái)政部關(guān)于土地出讓金征收權(quán)的調(diào)整和變更，即屬于此類(lèi)領(lǐng)域的改革。

??“財(cái)政的錢(qián)本來(lái)就應(yīng)該稅務(wù)部門(mén)管，費(fèi)改稅這是大趨勢(shì)。稅收部門(mén)會(huì)更清晰地掌握企業(yè)和自然人涉稅經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這也與國(guó)際接軌，也有利于建立更完善的社會(huì)信用體系。不過(guò)，由此自然資源部門(mén)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和一級(jí)市場(chǎng)的事權(quán)、財(cái)權(quán)更加分離，工作約束和土地收儲(chǔ)等工作難度更大?！辈耔I表示。

??盡管改革初衷與土地或住房市場(chǎng)改革無(wú)關(guān)，但土地出讓金本身就反映了土地市場(chǎng)和房屋市場(chǎng)信號(hào)，此次稅務(wù)部門(mén)具備了土地出讓金的征收權(quán)，其意義不會(huì)簡(jiǎn)單局限于、停留于征稅業(yè)務(wù)層面上，是有著更深遠(yuǎn)的影響。

??易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，從拔高地位角度看，稅務(wù)部門(mén)掌握了房地產(chǎn)市場(chǎng)最基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，即土地交易和資金數(shù)據(jù)，顯然意義更大。同時(shí)，新稅務(wù)部門(mén)成立以來(lái)，雖然精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，但是在納稅服務(wù)、稅收大數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)管理、稅收經(jīng)濟(jì)分析、跨區(qū)域稽查等方面加強(qiáng)了力量，其對(duì)于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控等都有積極影響。

??“此類(lèi)工作轉(zhuǎn)移到稅務(wù)部門(mén)，其對(duì)土地交易市場(chǎng)的理解就會(huì)更到位，也更客觀，也能夠據(jù)此判斷出土地市場(chǎng)的冷熱程度和風(fēng)險(xiǎn)大小。稅務(wù)部門(mén)利用稅收大數(shù)據(jù)，還可以把房企在全國(guó)土地出讓金繳納情況、土地增值稅繳納情況等進(jìn)行綜合分析，以分析房企經(jīng)營(yíng)情況和風(fēng)險(xiǎn)情況。部分?jǐn)?shù)據(jù)完全可以形成宏觀政策調(diào)控的建議?！眹?yán)躍進(jìn)表示。

??中泰證券研究所首席分析師楊暢認(rèn)為，土地使用權(quán)收入改由稅務(wù)部門(mén)征收，有利于中央政府摸清地方政府的“私房錢(qián)”。在短期，由于本年預(yù)算安排已經(jīng)排定，地方政府行為具有一定的延續(xù)性。但在長(zhǎng)期，會(huì)對(duì)地方政府行為產(chǎn)生引導(dǎo)，使得地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)更趨謹(jǐn)慎，推動(dòng)地方政府?dāng)[脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)，延續(xù)了中央調(diào)控樓市的強(qiáng)烈信號(hào)。

??“在支出端，地方政府花錢(qián)，或許并不像以前那么容易。例如對(duì)于還款來(lái)源依靠土地出讓金的三四線城投公司，獲得財(cái)政支持的障礙可能進(jìn)一步加大；另外，也可能削弱地方政府在招商引資過(guò)程中，可能出現(xiàn)的獎(jiǎng)勵(lì)返還等支出能力?！睏顣潮硎?。

??更深層次的影響還在于，本次土地出讓收入劃轉(zhuǎn)為稅收邁開(kāi)了改革第一步，可以理解成是在為建立房地產(chǎn)稅長(zhǎng)效機(jī)制做前期準(zhǔn)備。

??柴鐸認(rèn)為，房地產(chǎn)稅一個(gè)重要障礙就是質(zhì)疑二次征收，而且收入管理信息復(fù)雜、不對(duì)稱(chēng)，土地市場(chǎng)信息凌亂，管理部門(mén)不統(tǒng)一。土地出讓金屬于非稅收入，后續(xù)房地產(chǎn)稅按稅收評(píng)估，可能會(huì)涉及當(dāng)時(shí)交了多少出讓金，再收房地產(chǎn)稅應(yīng)收多少的問(wèn)題?！皩?lái)這些問(wèn)題一個(gè)部門(mén)一個(gè)系統(tǒng)管理，對(duì)于未來(lái)開(kāi)征房地產(chǎn)稅肯定是有管理上的好處?！?/p>