劉瑛 陳柳西2021-02-20 08:59:27來(lái)源：中國(guó)信用
近年來(lái)，誠(chéng)信缺失問(wèn)題在各領(lǐng)域各行業(yè)頻頻發(fā)生，諸如企業(yè)生產(chǎn)銷(xiāo)售假冒偽劣產(chǎn)品、政府濫用行政權(quán)力、科研人員學(xué)術(shù)不端等現(xiàn)象，依靠傳統(tǒng)的自我約束手段已無(wú)法滿足誠(chéng)信體系的建設(shè)需要。
習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“對(duì)突出的誠(chéng)信缺失問(wèn)題，既要抓緊建立覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，又要完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制，使人不敢失信、不能失信?！睒?gòu)建信用法治體系，通過(guò)法治化途徑治理誠(chéng)信缺失問(wèn)題，不僅有利于創(chuàng)新社會(huì)治理模式，而且能夠?yàn)槿嫔罨母锕ぷ魈峁┲魏捅Ｕ?，是依法治?guó)與以德治國(guó)相結(jié)合的具體表現(xiàn)。
本文在區(qū)分誠(chéng)信體系與社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)信用法治化進(jìn)程進(jìn)行梳理，借鑒國(guó)外信用機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并按照信用體系的建設(shè)現(xiàn)狀、涵蓋內(nèi)容和運(yùn)行規(guī)律，系統(tǒng)地提出了信用法治體系建設(shè)的目標(biāo)和路徑。
信用法治體系概述
（一）信用與誠(chéng)信的關(guān)系
“誠(chéng)信”與“信用”雖然在古代文獻(xiàn)中幾乎渾然不分，在近現(xiàn)代的一些場(chǎng)合也經(jīng)常被通用，但卻是兩個(gè)不同的獨(dú)立概念。“誠(chéng)信”更多地是指?jìng)€(gè)體自我修養(yǎng)，屬于原則性的道德范疇，反映個(gè)體的主觀意思，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自律、不自欺，體現(xiàn)為內(nèi)在的道德品質(zhì)和境界?！靶庞谩眲t側(cè)重于社會(huì)交往或經(jīng)濟(jì)交易領(lǐng)域，屬于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)范疇，反映各方主體之間的信任關(guān)系，強(qiáng)調(diào)履行承諾、不欺人，體現(xiàn)為外在的規(guī)則與秩序。
誠(chéng)信與信用也是相互關(guān)聯(lián)的，信用包含誠(chéng)信品質(zhì)，誠(chéng)信是信用的道德支撐。誠(chéng)信側(cè)重于道德領(lǐng)域，難以通過(guò)外在途徑進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，而信用則可以量化為信用度，標(biāo)志著市場(chǎng)對(duì)于交易主體的信任狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的信用關(guān)系是利益驅(qū)動(dòng)和契約規(guī)范的產(chǎn)物，交易方通過(guò)契約形成信用關(guān)系，但并不等同于雙方都具有誠(chéng)信。誠(chéng)信道德心理難以準(zhǔn)確地度量和把握，因此必須體現(xiàn)于信用行為。簡(jiǎn)而言之，誠(chéng)信是信用的內(nèi)心態(tài)度，信用是誠(chéng)信的外在表現(xiàn)。
（二）社會(huì)信用體系與誠(chéng)信體系的關(guān)系
社會(huì)信用體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)治理體制的重要組成部分，以法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和契約為依據(jù)，以健全覆蓋社會(huì)成員的信用記錄和信用基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以信用信息合規(guī)應(yīng)用和信用服務(wù)體系為支撐，以樹(shù)立誠(chéng)信文化理念、弘揚(yáng)誠(chéng)信傳統(tǒng)美德為內(nèi)在要求，以守信激勵(lì)和失信約束為獎(jiǎng)懲機(jī)制，目的是提高全社會(huì)的誠(chéng)信意識(shí)和信用水平。社會(huì)信用體系包括政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、司法公信等重點(diǎn)領(lǐng)域，涵蓋誠(chéng)信教育與誠(chéng)信文化建設(shè)。
誠(chéng)信體系的具體內(nèi)涵尚未通過(guò)政府權(quán)威文件作出明確定義，學(xué)術(shù)研究的觀點(diǎn)也不盡相同。有學(xué)者認(rèn)為誠(chéng)信體系是一個(gè)廣泛的社會(huì)系統(tǒng)，以誠(chéng)信觀念和文化為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)制度為核心，以民主政體和法制為保障，以信用服務(wù)組織為工具，各子系統(tǒng)有機(jī)配置、互相支持形成的完整社會(huì)規(guī)范體系。有學(xué)者將誠(chéng)信體系分為內(nèi)外兩個(gè)范疇，內(nèi)在范疇指向社會(huì)成員對(duì)于誠(chéng)信道德規(guī)范的高度認(rèn)同，外在范疇則涵蓋保障誠(chéng)信實(shí)現(xiàn)的各種方法、路徑?？偟膩?lái)說(shuō)，誠(chéng)信體系是以增強(qiáng)誠(chéng)信意識(shí)、營(yíng)造誠(chéng)信氛圍為指導(dǎo)目標(biāo)，涵蓋個(gè)人誠(chéng)信、企業(yè)誠(chéng)信、政府誠(chéng)信等多主體誠(chéng)信，以及科研誠(chéng)信、質(zhì)量誠(chéng)信、交通運(yùn)輸誠(chéng)信、食品安全誠(chéng)信等多領(lǐng)域誠(chéng)信，各子系統(tǒng)互相配合的完整社會(huì)體系。
基于誠(chéng)信概念與信用概念的關(guān)聯(lián)性，誠(chéng)信體系與社會(huì)信用體系雖存在差別但也具有一定的聯(lián)系。誠(chéng)信體系側(cè)重于對(duì)社會(huì)主體誠(chéng)信意識(shí)的培養(yǎng)，要求社會(huì)主體從事各項(xiàng)活動(dòng)時(shí)做到誠(chéng)實(shí)守信，通過(guò)營(yíng)造良好誠(chéng)信氛圍實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理的促進(jìn)作用。社會(huì)信用體系則強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體之間的信任關(guān)系，通過(guò)規(guī)范信用行為調(diào)整社會(huì)主體之間的社會(huì)交往與經(jīng)濟(jì)交易。但在相關(guān)政策文件中，誠(chéng)信體系與社會(huì)信用體系這兩個(gè)概念也時(shí)常交叉使用。由于誠(chéng)信意識(shí)具有內(nèi)在自發(fā)性，難以外化評(píng)估與準(zhǔn)確度量，表示于外的信用行為成為誠(chéng)信的具體體現(xiàn)方式。
因此，誠(chéng)信體系與社會(huì)信用體系在指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則、涵蓋領(lǐng)域等部分相互交叉，誠(chéng)信體系的建設(shè)需要以社會(huì)信用體系的具體內(nèi)容為外在支撐，社會(huì)信用體系的建設(shè)需要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)的普遍增強(qiáng)為總體目標(biāo)。
（三）信用體系法治化
“法者，治之端也?！?/strong>法治是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的重要保障，是治國(guó)理政的基本方式，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)基礎(chǔ)。誠(chéng)信作為一種道德規(guī)范，自發(fā)形成于個(gè)體內(nèi)部，難以通過(guò)外在途徑進(jìn)行準(zhǔn)確表達(dá)，導(dǎo)致誠(chéng)信體系建設(shè)不可避免地出現(xiàn)內(nèi)容不明確、執(zhí)行不規(guī)范、成效難評(píng)估等問(wèn)題。要破除誠(chéng)信體系建設(shè)的種種障礙，就需要通過(guò)外化于外的信用行為來(lái)消除誠(chéng)信概念存在的不確定性，從而需要借助法治化手段推動(dòng)信用體系的制度化與規(guī)范化發(fā)展。因此，信用法治體系就是通過(guò)法治途徑為信用建設(shè)提供制度保障，確保信用體系建設(shè)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，是依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合的具體表現(xiàn)。
中國(guó)信用法治化進(jìn)程分析
雖然誠(chéng)信作為道德規(guī)范流傳已久，但隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入實(shí)施和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，依賴于個(gè)體自律的傳統(tǒng)誠(chéng)信建設(shè)也受到了一定的影響。為了解決誠(chéng)信缺失問(wèn)題、增強(qiáng)公民誠(chéng)信意識(shí)、推動(dòng)信用體系建設(shè)，信用法治化也隨之進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略政策的視野。
(一)中國(guó)信用法治化的歷史沿革
早在2001年1月，黨中央就提出了“依法治國(guó)與以德治國(guó)”的治國(guó)理政方略，將道德建設(shè)與法治建設(shè)緊密結(jié)合?！耙缘轮螄?guó)”可以有效彌補(bǔ)法律制度規(guī)范功能和社會(huì)功能的不足之處，“依法治國(guó)”能夠?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定含義的道德規(guī)范提供制度保障。這一方針將道德治理與法治化路徑相結(jié)合，為信用法治化建設(shè)提供了堅(jiān)定的理論基礎(chǔ)。
2011年，黨的十七屆六中全會(huì)提出，要把誠(chéng)信建設(shè)擺在突出位置，大力推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，加大對(duì)失信行為懲戒力度，在全社會(huì)廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍。隨后，黨的十八大再次重申“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”，信用法治化建設(shè)的重要性不言而喻。
2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《信用綱要》），這是我國(guó)首部國(guó)家級(jí)社會(huì)信用體系建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃?！缎庞镁V要》明確提出了推進(jìn)政務(wù)、商務(wù)、社會(huì)、司法等重點(diǎn)領(lǐng)域的誠(chéng)信建設(shè)，加強(qiáng)誠(chéng)信教育與誠(chéng)信文化建設(shè)。
2016年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步出臺(tái)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《誠(chéng)信建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域嚴(yán)重失信行為實(shí)施聯(lián)合懲戒，不斷完善誠(chéng)信典型“紅名單”制度和嚴(yán)重失信主體“黑名單”制度，加強(qiáng)法規(guī)制度和誠(chéng)信文化建設(shè)。這兩個(gè)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的出臺(tái)，是我國(guó)信用法治化進(jìn)程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，可以視為對(duì)信用法治化建設(shè)的正式啟動(dòng)。隨后，國(guó)務(wù)院各部門(mén)以及地方政府有關(guān)信用的規(guī)范性文件數(shù)量日益增多。
(二)我國(guó)信用立法現(xiàn)狀分析
我國(guó)信用立法以各種法律文件為具體表現(xiàn)形式，涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多層次，制定部門(mén)不一，體系較為復(fù)雜。本文選取由國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布的266項(xiàng)信用法律文件，從立法效力層級(jí)、立法領(lǐng)域、立法內(nèi)容等不同角度進(jìn)行分析梳理，以期清楚呈現(xiàn)現(xiàn)階段信用立法的主要內(nèi)容。
1.立法效力層級(jí)分析
就效力層級(jí)而言，法律、行政法規(guī)效力層級(jí)較高，常適用于全國(guó)范圍內(nèi)的一般性事項(xiàng)；而部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件效力層級(jí)相對(duì)較低，一般僅針對(duì)某一行業(yè)領(lǐng)域或某一地區(qū)范圍進(jìn)行指引。
目前，信用立法以國(guó)務(wù)院各部委制定的規(guī)范性文件為主。由國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)的規(guī)范性文件共計(jì)252件，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)的規(guī)范性文件共計(jì)6件，部門(mén)規(guī)章共計(jì)7件，行政法規(guī)僅1件，為《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，而效力層級(jí)最高的法律處于缺失狀態(tài)。
2.立法領(lǐng)域分析
根據(jù)《信用綱要》以及《誠(chéng)信建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)劃安排，信用體系大致劃分為政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、司法公信等四個(gè)領(lǐng)域。
目前，信用立法主要集中于商務(wù)領(lǐng)域以及社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)政務(wù)領(lǐng)域以及司法領(lǐng)域的信用建設(shè)關(guān)注較少。涉及商務(wù)誠(chéng)信的法律文件共計(jì)182件，涉及社會(huì)誠(chéng)信的法律文件共計(jì)78件，涉及司法公信、政務(wù)誠(chéng)信的法律文件各3件。
3.立法內(nèi)容分析
從規(guī)范對(duì)象、規(guī)范主體、規(guī)范方式等角度進(jìn)行劃分，信用體系主要包括信用信息征集與共享、信用評(píng)估評(píng)級(jí)、信用擔(dān)保、信用監(jiān)管、信用標(biāo)準(zhǔn)、信用文化教育等內(nèi)容。
目前，信用立法主要面向信用體系整體建設(shè)與信用監(jiān)管展開(kāi)，對(duì)其他內(nèi)容的法治化進(jìn)度較為緩慢。針對(duì)信用體系的法律文件共計(jì)81件，針對(duì)信用監(jiān)管的法律文件共計(jì)78件，針對(duì)信用信息征集與共享的法律文件共計(jì)53件，針對(duì)信用評(píng)估評(píng)級(jí)的法律文件共計(jì)33件、針對(duì)信用擔(dān)保的法律文件共計(jì)12件、針對(duì)信用文化教育的法律文件共計(jì)6件、針對(duì)信用標(biāo)準(zhǔn)的法律文件共計(jì)3件。
(三)誠(chéng)信法治化進(jìn)程總結(jié)
1.誠(chéng)信立法效力級(jí)別較低
雖然《信用綱要》以及《誠(chéng)信建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)信用法治化的頂層設(shè)計(jì)作出了明確規(guī)定，但從立法效力層級(jí)來(lái)看，目前仍然欠缺效力層級(jí)較高的法律文件。有關(guān)信用建設(shè)的國(guó)家層面的統(tǒng)一立法尚未確立，涉及信用領(lǐng)域的法律文件主要以規(guī)范性文件的形式存在，而規(guī)范性文件往往僅承擔(dān)政策導(dǎo)向作用，設(shè)定權(quán)利義務(wù)的效果與可執(zhí)行性較弱，難以據(jù)此作出具有法律約束力的行為?？偟膩?lái)說(shuō)，信用法治化依靠大量規(guī)范性文件基本確立了發(fā)展方向與大致內(nèi)容，但仍有必要加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等效力層級(jí)相對(duì)較高、調(diào)整范圍相對(duì)較廣的法律文件的制定工作。
2.涉及領(lǐng)域內(nèi)容分布不均衡
各領(lǐng)域信用并非獨(dú)立存在，政務(wù)誠(chéng)信是建設(shè)關(guān)鍵，商務(wù)誠(chéng)信是建設(shè)重點(diǎn)，社會(huì)誠(chéng)信是建設(shè)基礎(chǔ)，司法公信是重要內(nèi)容。目前，信用立法涉及的領(lǐng)域內(nèi)容存在一定局限性，集中于規(guī)范企業(yè)和公民個(gè)人信用的商務(wù)、社會(huì)領(lǐng)域，而對(duì)于規(guī)范政府及其工作人員信用的政務(wù)、司法領(lǐng)域涉及較少，使得信用立法未能較好地起到限制公權(quán)力的作用。同樣，信用信息征集與共享、信用評(píng)估評(píng)級(jí)、信用監(jiān)管、信用標(biāo)準(zhǔn)、信用教育等子系統(tǒng)也需要相互配合、相互促進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)信用體系的高質(zhì)量建設(shè)，目前對(duì)信用監(jiān)管的側(cè)重存在導(dǎo)致體系發(fā)展失衡的可能性。因此，在重點(diǎn)領(lǐng)域的信用立法已經(jīng)順利推進(jìn)的情況下，不能忽視對(duì)其他領(lǐng)域內(nèi)容進(jìn)行信用法治化。
國(guó)外信用機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒
（一）國(guó)外主要信用機(jī)制分析
國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)信用機(jī)制建設(shè)的研究開(kāi)展較早，并且已經(jīng)形成相對(duì)比較完善的體系。在西方社會(huì)中，“信用”與契約精神的結(jié)合較為緊密，體現(xiàn)為貫穿于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易之中的信用制度，通過(guò)信用制度推動(dòng)信用體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。下文選取具有較強(qiáng)代表性的美國(guó)、日本、歐盟等進(jìn)行制度分析。
1.美國(guó)的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型
美國(guó)是世界上信用機(jī)制發(fā)展較為完善的國(guó)家之一，形成了市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型的信用制度。
在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型信用制度中，信用信息征集、信用評(píng)級(jí)、信用管理等相關(guān)業(yè)務(wù)主要依靠市場(chǎng)進(jìn)行自主運(yùn)作，信用中介機(jī)構(gòu)在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府并不直接參與管理，而是通過(guò)立法制定信用法律以及監(jiān)督信用法律的執(zhí)行情況。
市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型信用制度的優(yōu)勢(shì)在于，征信機(jī)構(gòu)與信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為介于企業(yè)與政府之間的第三方主體存在，主要搜集企業(yè)、個(gè)人的信用信息，整理得出信用信息報(bào)告或信用評(píng)級(jí)報(bào)告，實(shí)質(zhì)上成為各項(xiàng)信用活動(dòng)中的媒介與樞紐。信用信息征集面向各行各業(yè)，不僅銀行、證券公司等金融機(jī)構(gòu)是信用信息的重要來(lái)源，商業(yè)公司、社會(huì)團(tuán)體、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等組織的信用信息同樣成為征集對(duì)象。
2.日本的行業(yè)協(xié)會(huì)驅(qū)動(dòng)型
日本構(gòu)建的信用制度為行業(yè)協(xié)會(huì)驅(qū)動(dòng)型模式，又稱為會(huì)員制模式。由于行業(yè)協(xié)會(huì)在日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有較大的影響力，借助行業(yè)協(xié)會(huì)的力量來(lái)建立信用制度成為了首要選擇。
日本主要通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)建立信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，從事征信業(yè)務(wù)，并實(shí)行會(huì)員制。由行業(yè)協(xié)會(huì)組建的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人和企業(yè)進(jìn)行信用信息征集，協(xié)會(huì)章程明確要求會(huì)員有義務(wù)向協(xié)會(huì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)提供其自身掌握的信用信息。
協(xié)會(huì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)并不以盈利為目的，但仍會(huì)收取一定費(fèi)用進(jìn)行系統(tǒng)維護(hù)，通過(guò)個(gè)人和企業(yè)的信用信息交換平臺(tái)，面向協(xié)會(huì)會(huì)員提供信用信息查詢服務(wù)，而非協(xié)會(huì)會(huì)員則無(wú)法獲得信用信息。行業(yè)協(xié)會(huì)驅(qū)動(dòng)型信用制度的優(yōu)勢(shì)在于，由行業(yè)協(xié)會(huì)組織建立的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，較為容易協(xié)調(diào)各協(xié)會(huì)成員，有利于穩(wěn)定各方在信用信息共享中的合作關(guān)系。協(xié)會(huì)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)章程來(lái)明確會(huì)員的權(quán)利義務(wù)，便于提高信用信息征集質(zhì)量，高效構(gòu)建信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)。
3.歐盟的政府主導(dǎo)型
以德國(guó)為代表的歐盟國(guó)家大多構(gòu)建了政府主導(dǎo)型的信用制度，由政府組建征信機(jī)構(gòu)并且直接參與經(jīng)營(yíng)監(jiān)管，并通過(guò)立法保障個(gè)人、企業(yè)等主體的信用信息征集、信用評(píng)級(jí)與信用監(jiān)管。
在信用管理與服務(wù)方面，德國(guó)征信機(jī)構(gòu)主要以公共信用信息登記系統(tǒng)（公共征信機(jī)構(gòu)）為主，私營(yíng)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)則以公共征信機(jī)構(gòu)為依托。公共征信機(jī)構(gòu)由中央銀行或銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)，主要服務(wù)于中央銀行的監(jiān)管職能，并不對(duì)外提供任何形式的信用調(diào)查報(bào)告。私營(yíng)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)則是獨(dú)立于政府之外的民營(yíng)機(jī)構(gòu)，為企業(yè)和個(gè)人提供信用調(diào)查和評(píng)估報(bào)告。在信用監(jiān)管方面，德國(guó)政府不僅通過(guò)立法要求企業(yè)和個(gè)人向公共征信機(jī)構(gòu)提供信用信息，以建立為金融監(jiān)管服務(wù)的公共信用信息登記系統(tǒng)，而且從聯(lián)邦政府到各州政府都設(shè)立個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對(duì)掌握個(gè)人數(shù)據(jù)的政府機(jī)構(gòu)和信用服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。
政府主導(dǎo)型信用制度的優(yōu)勢(shì)在于建立覆蓋面廣的公共信用信息登記系統(tǒng)，通過(guò)政府或者中央銀行強(qiáng)制要求企業(yè)和個(gè)人提供信用信息，政府直接參與構(gòu)建登記系統(tǒng)以及監(jiān)管體系，可以有效提高
征信效率。
(二）對(duì)我國(guó)信用法治體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示
1.以完善的信用法律制度為基礎(chǔ)
良好運(yùn)行的信用機(jī)制離不開(kāi)完善全面的信用法律制度，才能確保市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)存在明確的規(guī)則引導(dǎo)，避免因法律漏洞導(dǎo)致相關(guān)信用活動(dòng)無(wú)法順利開(kāi)展。
國(guó)外信用機(jī)制的穩(wěn)定有序正是建立在完善信用法律制度的基礎(chǔ)之上。美國(guó)的信用法律制度為其市場(chǎng)化運(yùn)作模式奠定了穩(wěn)定基礎(chǔ)，將信用產(chǎn)品加工、生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用的全過(guò)程均納入法律調(diào)整范疇，包括《公平信用報(bào)告法》《平等信用機(jī)會(huì)法》《誠(chéng)實(shí)借貸法》《公平債務(wù)催收作業(yè)法》《公平信用結(jié)賬法》等一系列法律。
信用法律制度由民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等多個(gè)法律部門(mén)組成，從立法層面對(duì)信用體系進(jìn)行調(diào)整，是信用法治體系建設(shè)的法律保障，大部分法律規(guī)范對(duì)信用信息、信用行為、信用監(jiān)管等內(nèi)容作出了強(qiáng)制性規(guī)定。因此，建設(shè)信用法治體系需要以完善的信用法律制度為基礎(chǔ)。
2.以發(fā)達(dá)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為媒介
社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是信用機(jī)制建設(shè)中不可或缺的參與主體，中立于承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的政府與開(kāi)展各項(xiàng)市場(chǎng)活動(dòng)的企業(yè)，既向各方主體搜集信用信息，也為各方主體提供評(píng)級(jí)、征信等信用服務(wù)。
國(guó)外信用機(jī)制的自行運(yùn)轉(zhuǎn)正是有賴于發(fā)達(dá)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的高度參與。以信用中介機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型信用制度，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上成為了信用制度的樞紐。行業(yè)協(xié)會(huì)驅(qū)動(dòng)型、政府主導(dǎo)型信用制度也有賴于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供的信用服務(wù)參與制度建設(shè)。
在信用法治體系中，每一項(xiàng)信用活動(dòng)都涉及多方主體，信用信息征集與共享、信用評(píng)估評(píng)級(jí)等流程均依賴于第三方中介機(jī)構(gòu)作出。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府與企業(yè)的第三方，為各方主體提供評(píng)級(jí)、征信等信用服務(wù)的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了各方主體信用信息在信用體系中的匯聚融通。因此，建設(shè)信用法治體系需要以發(fā)達(dá)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為媒介。
3.以嚴(yán)密的隱私權(quán)保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)
信用信息征集、整理、公示、查詢以及評(píng)價(jià)等流程均不可避免地涉及各方主體的個(gè)人信息，如何有效保護(hù)隱私權(quán)是建設(shè)信用法治體系不可忽視的重要任務(wù)。
國(guó)外信用機(jī)制的推行面廣正是將提供嚴(yán)密的隱私權(quán)保護(hù)作為建設(shè)重點(diǎn)。德國(guó)的信用制度對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)程度較高，信用法律以《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》為主，明確規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)的處理和使用必須征得本人的書(shū)面同意，使得個(gè)人數(shù)據(jù)及隱私泄露的可能性大幅降低。
在目前互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)普及程度逐漸提高的背景下，信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)逐漸成為信用體系建設(shè)的技術(shù)工具。建立覆蓋范圍廣泛、信息種類(lèi)完備的信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，既能降低收集歷史信息的成本，又有利于促進(jìn)信用信息的共享。但信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)具有的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)虛擬化、信息傳播速度快、安全技術(shù)存在漏洞等特點(diǎn)，也給個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。因此，建設(shè)信用法治體系需要以嚴(yán)密的隱私權(quán)保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)。
我國(guó)信用法治體系建設(shè)的目標(biāo)和路徑
近年來(lái)，誠(chéng)信缺失問(wèn)題在各領(lǐng)域各行業(yè)頻頻發(fā)生，建設(shè)信用法治體系、遏制失信行為成為學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的熱議話題。首先，構(gòu)建信用法治體系能夠促進(jìn)公民及企業(yè)的自律守法。其次，利用信用狀況對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆旨?jí)分類(lèi)，也有利于行政機(jī)關(guān)提供高效便捷的公共服務(wù)，是社會(huì)治理模式的一種創(chuàng)新。再次，信用法治體系不健全帶來(lái)的問(wèn)題是企業(yè)信息不透明、信息不對(duì)稱程度升高，信息不對(duì)稱往往會(huì)帶來(lái)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制存在失靈的風(fēng)險(xiǎn)。因此，迫切需要建設(shè)完善的信用法治體系為社會(huì)治理提供支撐與保障。
(一)信用法治體系建設(shè)的目標(biāo)要求
法治即為法律之治，信用法治要求把平等保護(hù)貫徹到信用體系立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，用法治規(guī)范政府和市場(chǎng)的邊界，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過(guò)市場(chǎng)化手段在法治框架內(nèi)調(diào)整各類(lèi)主體的信用關(guān)系。
信用法治體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系在信用領(lǐng)域的延伸。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的闡述，信用法治體系應(yīng)當(dāng)以完備的信用立法體系、高效的信用法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的信用法治監(jiān)督體系、有力的信用法治保障體系為總體內(nèi)容。具體而言，結(jié)合信用體系各項(xiàng)內(nèi)容，信用法治體系的建設(shè)要求包括以下幾點(diǎn)：
一是以信用立法為手段，建立完備的信用立法體系。一方面，信用立法要立足現(xiàn)實(shí)，在形成基礎(chǔ)法律規(guī)范的前提之下，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域的法律規(guī)范制定工作，兼顧信用體系發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況與法律穩(wěn)定性的要求。另一方面，在立法過(guò)程中要積極聽(tīng)取專(zhuān)家建議、吸納民眾意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，提高信用法律規(guī)范的綜合質(zhì)量。
二是以信用信息征集與共享、信用評(píng)估評(píng)級(jí)為手段，建立高效的信用法治實(shí)施體系。法律的生命力在于實(shí)施，信用法律規(guī)范的有效實(shí)施是建設(shè)信用法治體系的重點(diǎn)和難點(diǎn)，但目前各項(xiàng)信用活動(dòng)中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)仍然存在。信用信息征集與共享為信用法治實(shí)施提供信息來(lái)源、信用評(píng)估評(píng)級(jí)為信用法治實(shí)施反映客觀結(jié)果，能夠有力提升信用法治實(shí)效性。
三是以信用監(jiān)管、信用保護(hù)為手段，建立嚴(yán)密的信用法治監(jiān)督體系。缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，加強(qiáng)對(duì)信用體系的監(jiān)督是信用法治的核心功能。信用監(jiān)管通過(guò)政府職能監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管、企業(yè)內(nèi)部管理、社會(huì)輿論監(jiān)督等對(duì)市場(chǎng)主體的各項(xiàng)信用活動(dòng)展開(kāi)適當(dāng)規(guī)范，信用保護(hù)通過(guò)守信激勵(lì)和失信懲戒對(duì)市場(chǎng)主體的各項(xiàng)失信行為進(jìn)行治理，能夠有效落實(shí)信用法治監(jiān)督要求。
四是以信用標(biāo)準(zhǔn)、信用文化教育為手段，建立有力的信用法治保障體系。法治保障體系對(duì)信用體系的穩(wěn)定運(yùn)行至關(guān)重要，沒(méi)有保障的信用制度難以發(fā)揮其最大功效。信用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定各項(xiàng)信用活動(dòng)應(yīng)當(dāng)滿足的具體要求，用以指導(dǎo)和規(guī)范個(gè)人、企業(yè)等主體的信用行為，為信用法治體系提供制度保障。信用文化教育面向全社會(huì)成員進(jìn)行信用文化和道德教育，提高社會(huì)成員的信用意識(shí)和守法意識(shí)，為信用法治體系提供人才保障。
(二)信用法治體系的構(gòu)建路徑
根據(jù)信用體系建設(shè)現(xiàn)狀、涵蓋內(nèi)容和運(yùn)行規(guī)律，信用體系主要包括誠(chéng)信信息征集與共享、信用評(píng)估評(píng)級(jí)、信用監(jiān)管、信用標(biāo)準(zhǔn)、信用保護(hù)以及信用文化教育體系等內(nèi)容，服務(wù)于信用法治體系的具體建設(shè)。具體而言，結(jié)合信用法治體系的建設(shè)要求，信用法治體系的構(gòu)建路徑可從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。
1.構(gòu)建信用信息征集與共享平臺(tái)
信用信息征集與共享是由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)公開(kāi)、公正、獨(dú)立的原則，建立并提供征信服務(wù)，對(duì)社會(huì)主體的信用信息進(jìn)行采集、整理、保存以及加工，出具信用調(diào)查報(bào)告并向相關(guān)信息使用者提供獲取途徑。征信活動(dòng)的落腳點(diǎn)在于信用信息征集與共享平臺(tái)的建設(shè)，基于信用信息征集與共享平臺(tái)，第三方征信機(jī)構(gòu)能夠完成信用信息的收集與加工，政府部門(mén)能夠獲取最新的信息數(shù)據(jù)作為監(jiān)管基礎(chǔ)，各方市場(chǎng)主體則能自主查詢相關(guān)信用信息以獲得交易指引。信用信息征集與共享平臺(tái)的建設(shè)，首先需要確定信用信息的收集范圍和公開(kāi)范圍，其次需要明確信用信息征集與共享的相關(guān)程序，再次需要逐步擴(kuò)展平臺(tái)的覆蓋領(lǐng)域。
構(gòu)建信用信息征集與共享平臺(tái)，能夠?qū)ι鐣?huì)主體信用信息進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地記錄，既能幫助社會(huì)主體判斷和控制信用風(fēng)險(xiǎn)，也有助于激勵(lì)個(gè)體養(yǎng)成誠(chéng)信意識(shí)，是建立高效信用法治實(shí)施體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。
2.加強(qiáng)信用評(píng)估評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)建設(shè)
信用評(píng)估評(píng)級(jí)是第三方機(jī)構(gòu)利用科學(xué)評(píng)估方法，基于社會(huì)主體的信用記錄、管理能力、經(jīng)營(yíng)水平等要素，就其可信任程度給予相應(yīng)判斷。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易中，信用評(píng)估評(píng)級(jí)是銀行為商業(yè)主體提供貸款的決策依據(jù)?，F(xiàn)階段，我國(guó)信用評(píng)估評(píng)級(jí)尚處于起步階段。信用評(píng)估評(píng)級(jí)體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、銀行、第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)以及企業(yè)共同努力，創(chuàng)建一個(gè)良性的投融資環(huán)境。其中，信用評(píng)估評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，成為信用評(píng)估評(píng)級(jí)活動(dòng)中的媒介與樞紐，而信用評(píng)估評(píng)級(jí)結(jié)果的可信度則取決于信用評(píng)估評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的公正性、專(zhuān)業(yè)性與獨(dú)立性。
因此，從評(píng)估方法、人才培養(yǎng)、行業(yè)自律、政府監(jiān)督等方面加強(qiáng)信用評(píng)估評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，成為提升信用評(píng)估評(píng)級(jí)質(zhì)量的必要條件，有利于客觀準(zhǔn)確地反映各方主體與各項(xiàng)活動(dòng)的信用指標(biāo)，是建立高效信用法治實(shí)施體系的衡量手段。
3.創(chuàng)新信用監(jiān)管契約模式
信用監(jiān)管的作用在于通過(guò)法律規(guī)范、行業(yè)準(zhǔn)則、道德要求等手段，對(duì)社會(huì)主體在信用活動(dòng)中的一系列行為進(jìn)行規(guī)范，確保信用體系的穩(wěn)定有序。信用監(jiān)管通過(guò)政府主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)機(jī)構(gòu)等監(jiān)管主體的通力合作、有效配合，形成多維度、全方位、平等化的契約監(jiān)管模式。
創(chuàng)新監(jiān)管契約模式則是對(duì)信用監(jiān)管現(xiàn)實(shí)需求的適時(shí)回應(yīng)，即在政府主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)機(jī)構(gòu)等監(jiān)管主體之間以及監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象之間，分別建立契約關(guān)系。在政府監(jiān)管層面，創(chuàng)新信用監(jiān)管契約模式體現(xiàn)為正在推進(jìn)的以信用為基礎(chǔ)的分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管工作。以信用為基礎(chǔ)的分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，是政府部門(mén)在充分掌握信用信息、綜合研判信用狀況的基礎(chǔ)上，以公共信用綜合評(píng)價(jià)結(jié)果、行業(yè)信用評(píng)價(jià)結(jié)果等為依據(jù)，與監(jiān)管對(duì)象分級(jí)分類(lèi)簽訂契約，根據(jù)信用等級(jí)高低采取差異化分級(jí)、在各級(jí)之間實(shí)行平等化的監(jiān)管契約措施。創(chuàng)新信用監(jiān)管契約模式，是執(zhí)行信用監(jiān)管流程的去繁存簡(jiǎn)，將各方主體的權(quán)責(zé)、義務(wù)在合同中明確規(guī)定并按約履行，也是采取信用監(jiān)管措施的效率提升，能夠確保在開(kāi)展有效監(jiān)管的前提下調(diào)動(dòng)各方主體參與信用活動(dòng)的積極性，是建立嚴(yán)密信用法治監(jiān)督體系的綜合手段。
4.探索信用保護(hù)協(xié)同機(jī)制
守信激勵(lì)和失信懲戒制度是信用法治保障體系中的核心部分，通過(guò)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、司法、行政等手段鼓勵(lì)守信行為以及打擊失信行為。對(duì)守信主體采取激勵(lì)措施能夠更好地調(diào)動(dòng)其提升信用水平的積極性，推動(dòng)社會(huì)信用氛圍的形成。對(duì)失信主體采取懲戒措施則能夠有效地將存在嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)失信行為的企業(yè)和個(gè)人從市場(chǎng)主要活動(dòng)中排除在外，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。為了加大信用保護(hù)力度，探索建立各部門(mén)之間的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒協(xié)同機(jī)制成為重要議題，包括建立觸發(fā)反饋機(jī)制，實(shí)施部省協(xié)同和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，建立健全信用信息公示和歸集共享機(jī)制，規(guī)范信用紅黑名單制度，建立激勵(lì)和懲戒措施清單制度，建立健全信用信息異議機(jī)制、信用修復(fù)機(jī)制、信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制、跟蹤問(wèn)效機(jī)制等。
通過(guò)聯(lián)合激勵(lì)與懲戒探索信用保護(hù)協(xié)同機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)各政府部門(mén)行政權(quán)力的集中行使，對(duì)守信行為與失信行為形成全方位的激勵(lì)懲戒環(huán)境，是建立嚴(yán)密法治保障體系的重要支撐。
5.優(yōu)化信用標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量質(zhì)量
信用標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)定各項(xiàng)信用活動(dòng)應(yīng)當(dāng)滿足的要求，用以指導(dǎo)和規(guī)范相關(guān)組織及其從業(yè)人員提供的信用服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，可以理解為社會(huì)各界對(duì)信用最共同的、最基本的約定。信用標(biāo)準(zhǔn)可以統(tǒng)一各方主體對(duì)于信用的不一致觀念，打破信用概念存在的不確定性與模糊性，在信用法律制度尚不完善的情況下能夠?qū)嵸|(zhì)性提供對(duì)各項(xiàng)信用活動(dòng)的規(guī)范引導(dǎo)。因此，加快制定信用標(biāo)準(zhǔn)有助于在一定行業(yè)或地區(qū)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的信用活動(dòng)規(guī)則秩序。同時(shí)，通過(guò)完善不同信用標(biāo)準(zhǔn)之間的對(duì)接交換機(jī)制、廣泛吸納信用標(biāo)準(zhǔn)理論研究成果、培養(yǎng)信用標(biāo)準(zhǔn)人才等手段，提升信用標(biāo)準(zhǔn)的綜合質(zhì)量，能夠提高信用標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)認(rèn)可程度。
優(yōu)化信用標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量質(zhì)量需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方參與主體，為各項(xiàng)信用活動(dòng)提供技術(shù)支撐，為各方主體提供規(guī)則引導(dǎo)，能夠解決不同行業(yè)、地區(qū)之間的信用信息對(duì)接交換問(wèn)題，是建立有力信用法治保障體系的關(guān)鍵依據(jù)。
6.擴(kuò)大信用文化教育受眾范圍
黨的十八大首次將“誠(chéng)信”納入社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系，中共中央于2018年5月印發(fā)的《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》也明確指出要發(fā)揮先進(jìn)文化育人化人作用，建立健全文化法律制度。我國(guó)信用概念與契約精神的結(jié)合較為薄弱，導(dǎo)致信用法律制度發(fā)展存在先天不足，信用文化教育體系不夠健全。因此，信用文化教育的受眾范圍需要進(jìn)行一定程度的擴(kuò)大。信用文化教育不僅要面向?qū)W生和科研人員群體，也要面向從事信用監(jiān)管的政府工作人員。同時(shí)，培育信用信息征集、信用評(píng)估評(píng)級(jí)等領(lǐng)域從業(yè)人員的信用精神，能夠在培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化人才的同時(shí)加強(qiáng)信用建設(shè)，通過(guò)形成從業(yè)人員的普遍守信推進(jìn)信用法治體系的建設(shè)。
擴(kuò)大信用文化教育受眾范圍，能夠提升全社會(huì)的信用意識(shí)水平，有助于從源頭上治理誠(chéng)信缺失現(xiàn)象，是建立有力法治保障體系的內(nèi)在支撐。
結(jié)論
誠(chéng)信缺失現(xiàn)象已經(jīng)成為亟待解決的社會(huì)治理難題，引入法治化途徑使得信用體系有法可依、有法必依。信用法治體系的建設(shè)是信用建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，信用建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制必須依托制度體系進(jìn)行建立健全。完備的信用立法體系、高效的信用法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的信用法治監(jiān)督體系、有力的信用法治保障體系等子系統(tǒng)需要互相支撐、互相配合。
總之，信用法治體系的建立與完善，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各界相關(guān)行為主體共同重視和參與，以期用較短的時(shí)間、較低的社會(huì)成本，使信用法治體系形成科學(xué)的、動(dòng)態(tài)的、有效的整體運(yùn)行系統(tǒng)。（注：本文來(lái)自于《中國(guó)信用》2020年11月；作者：劉瑛，中國(guó)政法大學(xué)品牌與社會(huì)信用研究中心主任，陳柳西，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院碩士。）
