??解決好大城市住房突出問題、發(fā)展保障性租賃房，目前客觀效果不盡如人意。究其原因，還是因?yàn)槿狈τ辛Φ膱?zhí)行主體，缺乏落實(shí)這些要求的央企國企，就像想要打仗卻沒有一支軍隊(duì)。過去曾有集團(tuán)化央企承擔(dān)保障房任務(wù)，因此成為穩(wěn)定市場房價(jià)的主力軍。

??孟曉蘇

??全國人大原委員長萬里秘書

??中房集團(tuán)原董事長

??現(xiàn)擔(dān)任匯力基金董事長

??中國國際跨國公司促進(jìn)會(huì)副會(huì)長

??1996年-1998年，原國家體改委、原國家計(jì)委、原國家建設(shè)部、原國家科委與中房集團(tuán)公司共同設(shè)立了課題組，進(jìn)行住房制度改革方案設(shè)計(jì)。課題組由洪虎、楊慎、鄭新立等人擔(dān)任顧問，由筆者擔(dān)任組長。課題組以發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的住房制度與運(yùn)行機(jī)制為模版，在房改方案中提出了實(shí)行住房“雙軌制”的思路，即“市場供應(yīng)商品房，政府提供保障房”。國務(wù)院采納了課題組的建議，1998年7月國務(wù)院發(fā)布住房制度改革文件，啟動(dòng)了影響深遠(yuǎn)的城鎮(zhèn)住房制度改革。

??在房改二十多年后的今天回過頭看，當(dāng)年所設(shè)計(jì)的住房制度與住房“雙軌制”都是完全正確的。但是在執(zhí)行中出現(xiàn)了不少問題。其中最大的問題是對落實(shí)住房“雙軌制”認(rèn)識(shí)不足，一度忽視了住房保障體系建設(shè)。有人削弱央企、國企在保障房建設(shè)上的作用，背離了房改的“初心”。造成的社會(huì)問題至今難于扭轉(zhuǎn)。面對房地產(chǎn)市場亂象、房價(jià)上漲引發(fā)群眾不滿，樓市“調(diào)控”政策層出不窮，但始終沒有取得理想的成效。

??根據(jù)中央多次提出的“實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”的要求，現(xiàn)在似乎到了需要正本清源、重提“雙軌制”、總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的時(shí)候了。

??“住房雙軌制”：一軌被遺忘，一軌遭打壓

??雖然我們房改方案寫得很好，但是并沒有被主管部門全面接受與落實(shí)。他們在建立“雙軌制”上認(rèn)識(shí)模糊。在一段時(shí)間里迷信房地產(chǎn)市場化，認(rèn)為不需要政府做什么，只靠市場化就可以解決住房的所有問題。他們要求開發(fā)商不僅提供商品房，而且提供保障房，忽視了政府的“保障軌”職能，多年“曠課”不建保障房，把保障房建設(shè)責(zé)任推給開發(fā)商。為此制定出所謂“70/90”政策，即要求開發(fā)商“切小戶型”。他們誤認(rèn)為低收入家庭“四斤的龍蝦吃不起，一斤的龍蝦就吃得起”；還曾經(jīng)把“降低房價(jià)”當(dāng)成施政目標(biāo)，以為只要把商品房降價(jià)，就能代替保障房。

??這種情況直到2008年才逐漸開始改變。國務(wù)院撤銷了原“建設(shè)部”、重新設(shè)立“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”，對其明確了保障房建設(shè)要求。并啟動(dòng)了全國各地的“棚戶區(qū)改造”與“保障房建設(shè)”。經(jīng)過幾年的努力，才把群眾呼聲很高的保障房建設(shè)，通過政府直接行為補(bǔ)上了“曠課”，階段性地平息了民怨。

??此時(shí)另有主管部門，以要求央企“市場化”為由，否定房地產(chǎn)央企、國企的保障房建設(shè)職能，把央企、國企都趕到市場上去，與民企舉牌競爭，競相推升地價(jià)與房價(jià)。

??頻發(fā)的“房地產(chǎn)調(diào)控”引人反思

??近年來群眾對市場上的高房價(jià)又起怨憤。管理者們卻故態(tài)復(fù)萌，不是按照中央要求繼續(xù)完善“保障軌”，而是起勁打壓“市場軌”。各地頻發(fā)的“房地產(chǎn)調(diào)控”，已成為政府行為的“新常態(tài)”。

??據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國各地每年發(fā)動(dòng)的“房地產(chǎn)調(diào)控”就有幾百起，多數(shù)是圍繞打壓房地產(chǎn)企業(yè)與房地產(chǎn)市場。在房地產(chǎn)調(diào)控中，相互“抄作業(yè)”，往往忽視實(shí)際情況和一城一策，“看得見的手”有時(shí)候變成“閑不住的手”，調(diào)控頻率越來越密、調(diào)控詞匯花樣翻新、調(diào)控手法層出不窮。不僅把曾作為“臨時(shí)性措施”的“限購、限貸”僵化與永久化，有的還在給商品房甚至二手房直接粗暴“定價(jià)”，僅僅是當(dāng)作權(quán)宜之計(jì)和避免被約談，而不是從根本上去考量、去治理、去解決問題；市場在一味限購下萎靡、銷售受阻，造成房企負(fù)債率增高，金融主管部門再劃出負(fù)債率“三條紅線”，成為從背后扼住房企喉嚨的“催命索”。這些措施，本是為了解決問題，但也讓本應(yīng)獲得平穩(wěn)運(yùn)行的房地產(chǎn)市場出現(xiàn)大起大落現(xiàn)象，讓住房“雙軌制”體系難于落地，讓房地產(chǎn)企業(yè)陷入迷茫與困境。

??人們看到“華夏幸福陷困局”、“恒大幾近破產(chǎn)”等負(fù)面信息充斥網(wǎng)屏。他們不禁發(fā)問，這些大型房企到底還能活多久？除了房地產(chǎn)央企與國企之外，其它市場化的房企還能存活下去嗎？

??國外境外經(jīng)驗(yàn)：保障軌要靠國企來運(yùn)行

??我國房改方案所借鑒的英國、美國、新加坡、韓國與我國香港地區(qū)的住房制度，不僅都有保障房體系設(shè)計(jì)，而且都有強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。政府、金融與實(shí)施企業(yè)都以非營利方式予以落實(shí)，共同構(gòu)建面對低收入群體的保障房供應(yīng)體系。

??比如，英國在二戰(zhàn)后35年間建造的1000多萬套住宅，半數(shù)是“公房”，是由政府支持的16家大型非營利機(jī)構(gòu)“英國建房社團(tuán)”建造的；新加坡政府設(shè)有“建屋發(fā)展局”，通過淡馬錫等國有企業(yè)成片建設(shè)“組屋”，使得80%的新加坡人可以享受保障房；韓國政府設(shè)有國有企業(yè)“住宅公社”，其社長是“副部長級(jí)”政府官員，該機(jī)構(gòu)專司保障房建設(shè)；我國香港地區(qū)從港英時(shí)代起，就在“房屋土地局”下設(shè)立“居屋署”與“公屋署”，前者負(fù)責(zé)建產(chǎn)權(quán)型保障房，后者負(fù)責(zé)提供租賃型保障房，兩署共有2000多公務(wù)員，主要是負(fù)責(zé)建房的工程師；此外還設(shè)立了“香港房委會(huì)”，負(fù)責(zé)“夾心層家庭”的產(chǎn)權(quán)型保障房。這些住宅不同于商品房，都是低地價(jià)、低房價(jià)、低利潤，其收益要求都僅是能夠維持其內(nèi)循環(huán)。

??我們1998年制定房改方案的時(shí)候，并不缺乏保障房建設(shè)的國企。那時(shí)我國的房地產(chǎn)企業(yè)絕大部分是國企，筆者所領(lǐng)導(dǎo)的中國房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)公司還是央企。那時(shí)我國缺乏的是市場化房地產(chǎn)企業(yè)。所以在房改后的若干年內(nèi)，國家政策主要是推動(dòng)發(fā)展市場化。但是誰也沒有想到，在提倡建立“市場軌”之后，主管部門竟要求房地產(chǎn)央企也只能“以盈利為目的”，最終要求央企脫離“保障軌”，走到取消央企承擔(dān)保障房職能的極端化。

??房地產(chǎn)央企：為什么都脫離了保障軌？

??1999年國務(wù)院各部門與企業(yè)脫鉤，國家設(shè)立中央大型企業(yè)工委，隨后設(shè)立國資委來管理這些脫鉤企業(yè)。國資委設(shè)立后，結(jié)束了各部門紛紛管企業(yè)的混亂局面，為提升企業(yè)經(jīng)營效益創(chuàng)造了條件。但他們忽視了什么？忽視了在原部門在管企業(yè)時(shí)，對行業(yè)發(fā)揮引導(dǎo)力與影響力的另一方面作用。

??房地產(chǎn)企業(yè)中的央企與國企，曾多年承擔(dān)保障房建設(shè)任務(wù)。比如其中的中國房地產(chǎn)開發(fā)集團(tuán)公司，通過覆蓋全國230多個(gè)大中城市的“中房集團(tuán)”，引領(lǐng)著600多家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，發(fā)揮著央企的控制力與影響力。它從上世紀(jì)80年代到90年代初期的房屋開發(fā)量，每年都占全國開發(fā)量的20%，最高曾達(dá)到22%。中房集團(tuán)每年召開一次集團(tuán)工作會(huì)議，在分配開發(fā)任務(wù)指標(biāo)的同時(shí)，也部署提高品質(zhì)與控制房價(jià)，它是“政府提供保障房”的有力實(shí)施機(jī)構(gòu)。而且有了它所提供的大量低價(jià)房，各地商品房價(jià)格就難以被人哄抬。它發(fā)揮的恰是韓國“住宅公社”、新加坡“建屋發(fā)展局”、我國香港“居屋署、公屋署”類似的作用。其它房地產(chǎn)地方國企包括各地“房開公司”，不少也被地方政府仿照中房，賦予它們類似的職能。

??問題出在后來的國資委負(fù)責(zé)人，他并沒有看明白房地產(chǎn)央企這一重要職能，僅以“盈利”作為考核央企的唯一目標(biāo)，把各類企業(yè)一律都推向市場化。2004年筆者與高尚全、楊慎向國務(wù)院提出“以股份制方式重組央企房地產(chǎn)資源”建議，希望能讓央企在“保障軌”發(fā)揮更大作用。建議受到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人的重視，卻因被國資委變?yōu)椤百Y產(chǎn)劃轉(zhuǎn)方式”遭到部分央企抵制，最終重組工作失敗。

??自從筆者2006年離任中房后，在上級(jí)要求下，中房集團(tuán)不再召開年度工作會(huì)議了。還刻意切割央企中房與各地中房的聯(lián)系，最后把央企中房并入到一個(gè)施工企業(yè)，僅為讓后者取得房地產(chǎn)資質(zhì)，卻讓中房在行業(yè)中影響力盡失。這無異于“女王變婢女”，此舉讓了解中房地位作用的建設(shè)系統(tǒng)老領(lǐng)導(dǎo)們痛心疾首?，F(xiàn)在別說是“最大房地產(chǎn)集團(tuán)”，連“百強(qiáng)”企業(yè)中也沒有了中房的身影。一個(gè)曾經(jīng)引領(lǐng)行業(yè)的房地產(chǎn)巨子英雄末路，被人為地湮沒了。

??至于其它房地產(chǎn)央企，有些活得還不錯(cuò)。他們根據(jù)上級(jí)要求，紛紛“以盈利為目的”，走上“徹底市場化”的道路。他們活躍在各地土地拍賣市場，利用政府與金融機(jī)構(gòu)對央企的特殊支持，用高地價(jià)與高房價(jià)，無視低收入群體的保障房需求，無情地碾壓著在市場上苦苦掙扎的民營房地產(chǎn)企業(yè)。

??從脫離“保障軌”，到打壓“市場軌”

??盡管近年來不少地方政府在中央要求下，紛紛設(shè)立新的“平臺(tái)公司”承擔(dān)保障房開發(fā)任務(wù)。但它們都只是分散化的主體，遠(yuǎn)不像當(dāng)年中房集團(tuán)那樣能全面推動(dòng)與有力實(shí)施。更多地方政府則仍把保障房交給開發(fā)商承擔(dān)，以“市場軌”代替“保障軌”。這與當(dāng)年的房改方案設(shè)計(jì)大相徑庭。它不僅規(guī)避政府的保障房責(zé)任，而且難以滿足人民群眾的需求。眾多低收入家庭與年輕人群體不得不面對冷酷無情的商品房市場。看到“以盈利為目的”的國企與民企競相推升商品房價(jià)格，他們怎么會(huì)滿意呢？

??如何解決群眾對房價(jià)上漲的不滿？調(diào)控者不從完善“雙軌制”上下功夫，反而在讓央企脫離“保障軌”之后，用行政手段打壓“市場軌”，以轉(zhuǎn)移視線、平息民怨，在認(rèn)識(shí)誤區(qū)中越走越遠(yuǎn)。

??對于已經(jīng)買房的居民，特別是中高收入的居民，“降房價(jià)”會(huì)有什么好處嗎？他們巴不得房價(jià)上漲，房價(jià)下降對他們來說就是家庭財(cái)產(chǎn)貶損。正確的住房政策應(yīng)當(dāng)是“市場供應(yīng)商品房、政府提供保障房”，政府與央企國企的重要職責(zé)，是保障好低收入群體與收入水平不高的年輕人。我曾經(jīng)細(xì)致解說過“結(jié)構(gòu)性房價(jià)”，在完善的住房供應(yīng)體系下，不是要一般性地看整體房價(jià)的漲落，而是要看對低收入人群提供了多少低價(jià)房屋。低價(jià)房提供多了，平均到整體社會(huì)房價(jià)中，房價(jià)上漲就不會(huì)過快，而且還讓低收入家庭住上了房。要實(shí)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)型房價(jià)”，就要通過政府與央企國企履責(zé)，讓低收入人群得到住房社會(huì)保障。

??肇事者的反思：被房地產(chǎn)行業(yè)亂象警醒

??是否要讓央企都“以盈利為目的”？是否要讓房地產(chǎn)央企退出行業(yè)引領(lǐng)職能？隨著房地產(chǎn)帶來社會(huì)問題的顯露，人們對這個(gè)問題的看法在改變。

??最早反思這個(gè)問題的是原國資委負(fù)責(zé)人。是他當(dāng)年提出要求并動(dòng)用行政手段，強(qiáng)制要求房地產(chǎn)央企都要“以盈利為目的”，并指責(zé)房地產(chǎn)央企的行業(yè)引領(lǐng)職能是“不務(wù)正業(yè)”。這位負(fù)責(zé)人在退休后自己慢慢想明白了。他在大學(xué)講課時(shí)就舉出正反面案例，說明央企、國企對于行業(yè)的控制力與影響力是多么重要。他說：“上海的出租車價(jià)格為什么沒有大幅度上漲？是因?yàn)樵谏虾３鲎廛囆袠I(yè)中，國有出租車公司發(fā)揮了穩(wěn)定價(jià)格的作用”；他再舉例說：“房價(jià)為什么大幅度上漲？就是因?yàn)榉康禺a(chǎn)業(yè)失去了央企的控制力與影響力，房價(jià)才漲得不可收拾；政府不得不動(dòng)用行政手段，對房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)控，又影響到市場化的發(fā)展”。大家聽聽，他說得挺深刻吧？

??如今這位先生已不在人世。最近我跟他身邊人員再次核對這些說法，竟對他油然產(chǎn)生不少敬意。人非圣賢孰能無過？他是在不了解房地產(chǎn)行業(yè)特殊性的情況下，提錯(cuò)了要求、做錯(cuò)了事，但他總算在退休后把這件事情想明白了，并且肯講出來告誡后人。他的這些說法值得我們深思。今天管事的人們，你們不致于也要等到退休之后，才把這些本該在崗位上辦的事情想明白吧？

??重建住房“保障軌”，讓國企央企回歸應(yīng)有職能

??如何解決房地產(chǎn)市場叢生的亂象？如何實(shí)現(xiàn)中央最近再三要求的“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”？關(guān)鍵在于讓住房制度回到“雙軌制”，讓“市場歸市場、保障歸保障”。而在重回“雙軌制”中，關(guān)鍵是要讓房地產(chǎn)央企正?；貧w“保障軌”，履行央企的應(yīng)盡職責(zé)。十八屆三中全會(huì)《決定》要求：“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)”。房地產(chǎn)央企、國企主要應(yīng)承擔(dān)公益性任務(wù)，提供保障房服務(wù)。要改變其目前“以盈利為目的”、在市場上瞪大眼睛尋求掙錢機(jī)會(huì)的錯(cuò)誤經(jīng)營方向。

??在當(dāng)今我國房地產(chǎn)市場上，“以盈利為目的”的市場化企業(yè)已經(jīng)成長與成熟起來，他們足以正常運(yùn)行“市場軌”。他們面對的難題，是現(xiàn)在與國有企業(yè)的“不平等競爭”。地方政府把地拍賣給國有企業(yè)，本身不用背負(fù)“讓利民營企業(yè)”的責(zé)任；國有企業(yè)還便于融資，資金成本低于民營企業(yè)，這是誰都知道的事情。央企、國企若憑借這些優(yōu)勢，繼續(xù)進(jìn)行市場化房地產(chǎn)開發(fā)，對于民營企業(yè)顯然是不公平的。國企把民企擠出房地產(chǎn)市場的前景已經(jīng)不遠(yuǎn)了。有的房地產(chǎn)民企在努力拉國企來當(dāng)控股股東，以改變自己的低下身份，而更多的民企則沒有這種造化。

??事實(shí)證明，讓央企、國企繼續(xù)這樣在“市場軌”上存在，不利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，不符合我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。央企、國企都忙著靠房地產(chǎn)掙錢，誰去開發(fā)公益性的保障房呢？正確的做法應(yīng)當(dāng)是，央企、國企要盡早回歸住房“保障軌”，退出市場化房地產(chǎn)開發(fā)；保障房的土地供給也應(yīng)不同于商品房的土地拍賣，只能按成本價(jià)供應(yīng)土地，只能征收基本稅費(fèi)，投資要定向于產(chǎn)權(quán)型與租賃型保障住宅建設(shè)，以低價(jià)位售給或租給低收入人群。國務(wù)院建設(shè)行政主管部門與各地政府主管部門，要加強(qiáng)對央企國企履行公益職能的行業(yè)指導(dǎo)，在計(jì)劃指標(biāo)、土地供應(yīng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建造施工、房屋分配、后續(xù)管理等各個(gè)方面，履行政府應(yīng)盡職責(zé)，督促它們從“市場軌”轉(zhuǎn)向“保障軌”。只有讓央企、國企重回保障房本位，才能恢復(fù)房改時(shí)的初心，有效完善我國住房制度。

??“雙軌制”藥到病除，也可讓“調(diào)控者”松口氣

??近年多發(fā)的“房地產(chǎn)調(diào)控”讓地方政府忙得不輕。盡管中央領(lǐng)導(dǎo)人不斷強(qiáng)調(diào)“解決好大城市住房突出問題”、“發(fā)展保障性租賃房”，客觀效果卻不如人意。究其原因，還是因?yàn)槿狈τ辛Φ膱?zhí)行主體，缺乏落實(shí)這些要求的央企國企，就像想要打仗卻沒有一支軍隊(duì)。過去曾有集團(tuán)化央企承擔(dān)保障房任務(wù)，也因此成為穩(wěn)定市場房價(jià)的主力軍。因?yàn)橛兄蟹扛鞯毓咎峁┑牡蛢r(jià)位房屋，其它企業(yè)想抬高房價(jià)也抬不起來。可惜現(xiàn)在已找不到覆蓋全國的企業(yè)集團(tuán)。面對中央關(guān)于保障房建設(shè)的一系列指示，官場上已形成了“以傳達(dá)代落實(shí)”的做法，他們認(rèn)為“傳達(dá)了就是做到了”、“做到了就是做完了”。民間有個(gè)說法叫“瘸子打圍坐著喊”，誰也不去動(dòng)真的，因?yàn)樗麄兌紱]有“好腿”，站不起來。其中尤以約談做法最為典型。

??看到每年都要從上到下大規(guī)模動(dòng)員各地搞“房地產(chǎn)調(diào)控”，我常常想，為什么過去我在中房集團(tuán)時(shí)，每年開一次集團(tuán)會(huì)議就可以解決的問題，現(xiàn)在卻要大張旗鼓興師動(dòng)眾地動(dòng)員全黨去做呢？而且效果還不如原來的好。其實(shí)只要重新明確住房“雙軌制”政策導(dǎo)向，讓央企重新回歸“保障軌”，成為執(zhí)行國家保障房任務(wù)的生力軍與“好腿”，住房制度的落實(shí)就有了正確方向與有力抓手。現(xiàn)在困擾著我國政府的“房地產(chǎn)調(diào)控”問題，很多就可以迎刃而解了。