最高人民檢察院 自然資源部關(guān)于印發(fā)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域五件行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例的通知

各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院、自然資源主管部門(mén)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院、自然資源局：

　　為深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想,認(rèn)真落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》和《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2019〕25號(hào)），堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，促進(jìn)自然資源法治建設(shè)，2022年3月，最高人民檢察院會(huì)同自然資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制的意見(jiàn)》（高檢發(fā)辦字〔2022〕52號(hào)），共同加強(qiáng)和推進(jìn)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域協(xié)作配合。

　　黨的二十大報(bào)告提出，全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，充分發(fā)揮典型案例示范、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，進(jìn)一步加強(qiáng)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政檢察與行政執(zhí)法銜接工作，強(qiáng)化法律監(jiān)督和協(xié)作配合，提升自然資源保護(hù)力度，現(xiàn)將河南省某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行某機(jī)動(dòng)車(chē)輛檢測(cè)公司退還土地、拆除違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案等五件典型案例印發(fā)你們，供各地人民檢察院、自然資源主管部門(mén)參考借鑒。各級(jí)人民檢察院和自然資源主管部門(mén)要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對(duì)典型案例的培訓(xùn)和宣傳，推動(dòng)行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制落地落實(shí)，以實(shí)際行動(dòng)貫徹黨的二十大精神。

 最 高 人 民 檢 察 院       自 然 資 源 部

2023年2月6日        

　　案例一

河南省某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局

申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行某機(jī)動(dòng)車(chē)輛檢測(cè)公司退還土地拆除違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　上下聯(lián)動(dòng)  協(xié)作配合  跟進(jìn)監(jiān)督  耕地保護(hù)

　　【基本案情】

　　2014年7月起，河南省某市某機(jī)動(dòng)車(chē)輛檢測(cè)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用某村44.03畝永久基本農(nóng)田、9.9075畝其他土地修建機(jī)動(dòng)車(chē)檢測(cè)站。2016年2月，原某市國(guó)土資源局某區(qū)分局（機(jī)構(gòu)改革后稱(chēng)某市自然資源和規(guī)劃局某區(qū)分局，以下簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)分局）在日常巡查中發(fā)現(xiàn)線索，對(duì)該公司下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》和《責(zé)令改正違法行為通知書(shū)》，并對(duì)其違法占用土地行為進(jìn)行立案調(diào)查。同年3月23日，區(qū)分局以原某市國(guó)土資源局名義（該區(qū)當(dāng)時(shí)為非獨(dú)立行政區(qū)劃，由某市政府代管，市國(guó)土資源局委托區(qū)分局行使行政執(zhí)法權(quán)）對(duì)該公司作出行政處罰決定：1.對(duì)違法占用的永久基本農(nóng)田處以每平方米30元罰款，罰款計(jì)880680元；對(duì)違法占用的其他土地處以每平方米10元罰款，罰款計(jì)66050元。罰款合計(jì)：946730元。2.限十五日內(nèi)拆除在違法占用土地上新建的建筑物、構(gòu)造物和其他設(shè)施。同時(shí)，該案涉嫌非法占用農(nóng)用地罪，區(qū)分局申請(qǐng)市耕地破壞鑒定委員會(huì)對(duì)耕地破壞情況提出鑒定意見(jiàn)后，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。2018年8月9日，案涉公司負(fù)責(zé)人平某被法院判處有期徒刑一年，罰金5萬(wàn)元。

　　該公司在法定期限內(nèi)既未申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，也未自覺(jué)履行行政處罰決定。2017年1月15日，區(qū)分局經(jīng)催告后，向區(qū)法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。區(qū)法院認(rèn)為該行政處罰系以市國(guó)土資源局名義作出，不屬于其管轄，以此為由不予受理。

　　上述土地違法行為行政處罰決定一直未執(zhí)行到位，違法建筑物未被拆除，違法狀態(tài)持續(xù)存在。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　2021年3月，區(qū)檢察院在開(kāi)展全國(guó)檢察機(jī)關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)本案線索，遂依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

　　調(diào)查核實(shí)、合力督辦。該案非法占地面積大、時(shí)間跨度長(zhǎng)、背景復(fù)雜，違法占地持續(xù)7年之久。最高檢行政檢察廳將該案作為專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)掛牌督辦案件，要求省、市、區(qū)檢察院行政檢察部門(mén)堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重，與各級(jí)自然資源主管部門(mén)形成執(zhí)法司法合力，督促有關(guān)單位盡快修復(fù)被破壞的耕地。在辦案過(guò)程中，省、市、區(qū)三級(jí)檢察院多次派員到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)，調(diào)閱執(zhí)法卷宗，與自然資源主管部門(mén)多次召開(kāi)座談會(huì)。在深入調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，區(qū)分局作出案涉《行政處罰決定書(shū)》時(shí)不具有行政處罰主體資格，以其上級(jí)主管部門(mén)名義作出決定，區(qū)法院以不屬于其管轄為由不予受理，有該區(qū)作為經(jīng)濟(jì)先行區(qū)，當(dāng)時(shí)存在管理體制不順暢、法律地位不明確、權(quán)力責(zé)任不清晰等特殊的歷史背景因素。2021年3月，河南省自然資源廳、河南省高級(jí)人民法院、河南省人民檢察院等九單位聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善自然資源行政執(zhí)法體制機(jī)制、促進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效常治的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，規(guī)定：對(duì)于因不可抗力或其他歷史原因超出申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行期限的案件，由相關(guān)部門(mén)采取“一事一議”的方式依法處理。該案行政處罰決定雖系5年前作出，但案涉違法建筑物并未拆除，土地違法狀態(tài)一直持續(xù)，對(duì)此必須予以整改落實(shí)。于是，區(qū)檢察院分別向區(qū)分局和區(qū)法院發(fā)出檢察建議，督促各司其職，履職盡責(zé)。為加快案件辦理進(jìn)度，2021年6月，最高檢行政檢察廳與自然資源部執(zhí)法局對(duì)本案進(jìn)行聯(lián)合督導(dǎo)。

　　跟進(jìn)監(jiān)督、延伸成效。最高檢行政檢察廳和省、市兩級(jí)檢察院行政檢察部門(mén)把盡快拆除違法建筑、恢復(fù)永久基本農(nóng)田作為目標(biāo)，持續(xù)指導(dǎo)支持區(qū)檢察院開(kāi)展監(jiān)督，主動(dòng)協(xié)調(diào)自然資源主管部門(mén)、當(dāng)?shù)卣扔嘘P(guān)方面召開(kāi)座談會(huì)，研判、制定解決途徑。針對(duì)行政相對(duì)人誤認(rèn)為自己曾因此受過(guò)刑事責(zé)任追究已承擔(dān)了相關(guān)責(zé)任，于是就不再履行拆除責(zé)任的情況，區(qū)檢察院、區(qū)分局多次向其開(kāi)展釋法說(shuō)理，結(jié)合同類(lèi)案件進(jìn)行警示教育。2021年12月3日，最高檢行政檢察廳和自然資源部執(zhí)法局赴該市對(duì)本案進(jìn)行再次督導(dǎo)。經(jīng)過(guò)多級(jí)地方政府和多部門(mén)共同努力，行政相對(duì)人認(rèn)識(shí)到了自身違法行為的嚴(yán)重性和違法占地的危害性。2021年12月6日，行政相對(duì)人開(kāi)始自行拆除違法占用土地上的建筑物、構(gòu)造物。目前，該案違法占用土地新建的建筑物和地面硬化已全部拆除到位、復(fù)墾到位、恢復(fù)耕種。

　　【典型意義】

　　糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。保護(hù)耕地是“國(guó)之大者”，事關(guān)國(guó)家糧食安全。檢察機(jī)關(guān)在辦理土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件時(shí)，要認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、堅(jiān)決遏制土地違法行為、牢牢守住耕地保護(hù)紅線的重要指示精神，加強(qiáng)與自然資源主管部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，充分發(fā)揮行政執(zhí)法和行政檢察銜接機(jī)制與案件銜接平臺(tái)的作用，鍥而不舍，持續(xù)關(guān)注，跟進(jìn)監(jiān)督，破解違法占用土地拆除復(fù)耕難題，助力守牢耕地保護(hù)紅線。本案中，檢察機(jī)關(guān)和自然資源主管部門(mén)針對(duì)特殊歷史原因形成的土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件管轄不明、受理不暢、執(zhí)行不力等長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，基于違法行為持續(xù)存在的事實(shí)，依照有關(guān)規(guī)定，促使行政相對(duì)人自行拆除違法占地上建設(shè)的建筑物，徹底解決了長(zhǎng)達(dá)7年的違法占用耕地問(wèn)題，在保障國(guó)家糧食安全，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益中彰顯了行政檢察擔(dān)當(dāng)。

　　案例二

山東省某市某區(qū)自然資源局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行

某鋼制品有限公司退還土地、沒(méi)收違法建筑物行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政非訴執(zhí)行監(jiān)督  違法占用土地  沒(méi)收違法建筑物  檢察建議  訴源治理

　　【基本案情】

　　2009年7月，某鋼制品有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用某村集體耕地1.1畝建設(shè)廠房，用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。2018年4月13日，某市原某區(qū)國(guó)土資源局（機(jī)構(gòu)改革后稱(chēng)某區(qū)自然資源局，下稱(chēng)區(qū)自然資源局）對(duì)該公司作出行政處罰決定：1.責(zé)令退還違法占用的土地；2.沒(méi)收在違法占用土地上新建的建筑物及其他設(shè)施；3.按22元/平方米處以罰款計(jì)16302元。2018年5月28日，某鋼制品有限公司繳納了罰款16302元，但對(duì)行政處罰決定書(shū)中的第1、2項(xiàng)處罰內(nèi)容，既沒(méi)有主動(dòng)履行，又沒(méi)有申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。2018年12月4日，區(qū)自然資源局經(jīng)催告后向區(qū)法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。2018年12月6日，區(qū)法院作出裁定：1.準(zhǔn)予執(zhí)行行政處罰決定書(shū)中的第1、2項(xiàng)處罰；2.被執(zhí)行人某鋼制品有限公司必須于裁定送達(dá)之日起十五日內(nèi)履行義務(wù)；3.本案的執(zhí)行由某區(qū)某街道辦事處組織實(shí)施。某街道辦事處收到區(qū)法院裁定后，沒(méi)有采取實(shí)際措施實(shí)施執(zhí)行。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　2021年3月，在開(kāi)展全國(guó)檢察機(jī)關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)中，區(qū)檢察院通過(guò)與區(qū)自然資源局召開(kāi)情況通報(bào)會(huì)發(fā)現(xiàn)本案線索，遂依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

　　調(diào)查核實(shí)。區(qū)檢察院經(jīng)向區(qū)法院、區(qū)自然資源局、某街道辦事處、某鋼制品有限公司等單位進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，查明：涉案土地系某街道辦事處下轄的某村集體土地，土地性質(zhì)為一般耕地，符合某區(qū)2006—2020年土地利用總體規(guī)劃，被執(zhí)行人某鋼制品有限公司未批先建占地建設(shè)廠房用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，截至區(qū)檢察院對(duì)本案進(jìn)行調(diào)查時(shí)，仍未補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。區(qū)自然資源局作出的處罰決定、區(qū)法院作出的準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定依據(jù)充分，程序合法。某街道辦事處收到區(qū)法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后，認(rèn)為法律沒(méi)有明確此類(lèi)案件的沒(méi)收程序，因此沒(méi)有對(duì)違法建筑物及其他設(shè)施實(shí)施沒(méi)收。

　　檢察建議。2021年3月19日，區(qū)檢察院向某街道辦事處發(fā)出檢察建議，建議該單位依法組織實(shí)施區(qū)法院行政裁定書(shū)確定的執(zhí)行義務(wù)。同年4月2日，某街道辦事處回復(fù)檢察機(jī)關(guān)：已于2021年3月29日對(duì)該宗違法占地下達(dá)《限期退還違法占地通知書(shū)》，責(zé)令15日內(nèi)退還違法占用的集體土地；但對(duì)第2項(xiàng)沒(méi)收地上新建的建筑物及其他設(shè)施，目前還沒(méi)有具體的沒(méi)收辦法，正在積極想辦法進(jìn)行合法處置。

　　協(xié)作聯(lián)動(dòng)。區(qū)檢察院收到回復(fù)后，組織區(qū)自然資源局、區(qū)司法局、區(qū)財(cái)政局、某街道辦事處多次召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，溝通研判，逐步形成共識(shí)。1.某街道辦事處負(fù)有法定執(zhí)行義務(wù)?！锻恋毓芾矸ā返谄呤邨l明確規(guī)定：“對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款?！眳^(qū)法院依法作出裁定，符合法律規(guī)定。《土地管理法》《行政處罰法》等法律法規(guī)對(duì)沒(méi)收程序的規(guī)定雖然具有概述性，但不能免除某街道辦事處的執(zhí)行義務(wù)。2.上級(jí)行政主管部門(mén)就沒(méi)收?qǐng)?zhí)行程序出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)具有一定的約束力。2016年11月9日，某市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)《某市行政處罰違法用地上建筑物和其他設(shè)施沒(méi)收處置指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)全市沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施的政策依據(jù)、實(shí)施主體、沒(méi)收步驟、處置意見(jiàn)等作了規(guī)范指引?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》本質(zhì)上屬于內(nèi)部行政規(guī)程，具有示范、引導(dǎo)、規(guī)范的性質(zhì)，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有約束力。3.《指導(dǎo)意見(jiàn)》亦沒(méi)有明確各沒(méi)收步驟的主管單位，某街道辦事處要履行本案的執(zhí)行義務(wù)，實(shí)際執(zhí)行中需要多部門(mén)給予配合。行政沒(méi)收涉及土地執(zhí)法、國(guó)有資產(chǎn)管理等多項(xiàng)行政管理職能，《指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然對(duì)沒(méi)收的基本步驟作了規(guī)定，但沒(méi)有明確各步驟的主管單位，依靠某街道辦事處協(xié)調(diào)難以推動(dòng)問(wèn)題解決。

　　訴源治理。區(qū)檢察院向區(qū)政府主管部門(mén)制發(fā)檢察建議，建議進(jìn)一步完善沒(méi)收違法占用土地建設(shè)地上建筑物和其他設(shè)施的程序，明確各執(zhí)行環(huán)節(jié)的責(zé)任主體。區(qū)政府主管部門(mén)收到檢察建議后，向區(qū)政府進(jìn)行專(zhuān)題匯報(bào)。區(qū)政府召開(kāi)辦公會(huì)議專(zhuān)題研究，邀請(qǐng)區(qū)檢察院派員列席發(fā)表意見(jiàn)，形成了專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要，對(duì)違法建筑物及其他設(shè)施的沒(méi)收程序進(jìn)行細(xì)化，明確了下達(dá)沒(méi)收通知、送達(dá)被執(zhí)行人、辦理移交手續(xù)、登記造冊(cè)、納入國(guó)有資產(chǎn)管理等執(zhí)行步驟和責(zé)任單位。某街道辦事處依據(jù)該會(huì)議紀(jì)要，在相關(guān)部門(mén)配合下，組織人員到某鋼制品有限公司開(kāi)展執(zhí)行。執(zhí)行人員向企業(yè)負(fù)責(zé)人告知了執(zhí)行依據(jù)、執(zhí)行程序、法律后果，企業(yè)負(fù)責(zé)人表示認(rèn)可和接受。在勘察丈量違法建筑物后，執(zhí)行人員對(duì)違法建筑物出入口進(jìn)行封焊，張貼封條，資產(chǎn)登記到某街道辦事處名下，納入國(guó)有資產(chǎn)管理范圍。此案辦結(jié)后，區(qū)檢察院就該案辦理情況進(jìn)一步向市檢察院匯報(bào)，市檢察院與市法院、市司法局、市自然資源和規(guī)劃局等部門(mén)開(kāi)展座談?wù){(diào)研，推動(dòng)在全市進(jìn)一步完善違法用地上建筑物沒(méi)收處置工作機(jī)制。

　　【典型意義】

　　違法用地上建筑物及其他設(shè)施沒(méi)收?qǐng)?zhí)行難，是土地執(zhí)法中長(zhǎng)期存在的“老大難”問(wèn)題?！锻恋毓芾矸ā贰缎姓幜P法》《行政強(qiáng)制法》等法律和相關(guān)法規(guī)均未明確規(guī)定具體的沒(méi)收?qǐng)?zhí)行程序，行政機(jī)關(guān)擔(dān)心執(zhí)行中出現(xiàn)程序違法，陷入“法定職責(zé)必須為”與“法無(wú)授權(quán)不可為”的兩難境地，影響土地資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用，損害執(zhí)法、司法的公信力和權(quán)威性。本案中，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持能動(dòng)履職理念，與法院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)履職互動(dòng)，聚焦案件反映出的沒(méi)收?qǐng)?zhí)行難問(wèn)題，同向發(fā)力，尋求破解難題的途徑，通過(guò)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，推動(dòng)區(qū)政府出臺(tái)適用于當(dāng)?shù)氐倪`法用地上建筑物沒(méi)收處置程序，為轄區(qū)內(nèi)同類(lèi)案件的依法執(zhí)行提供有力保障。

　　案例三

福建省某縣自然資源局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行吳某

退還土地、拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政非訴執(zhí)行監(jiān)督  違法占用土地  主動(dòng)履行 

　　【基本案情】

　　2018年7月，福建省某縣某鎮(zhèn)某村村民吳某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用該村1.36畝（其中耕地0.37畝）土地建設(shè)竹制品燃料加工廠，建設(shè)了一座一層鋼架鐵皮廠房和硬化水泥坪。

　　2018年12月29日，某鎮(zhèn)自然資源所工作人員在巡查中發(fā)現(xiàn)吳某違法占地行為后，遂向吳某了解情況，對(duì)其宣傳《土地管理法》等法律、法規(guī)，并依法送達(dá)《責(zé)令停止土地違法行為通知書(shū)》，要求吳某立即停止違法行為、自行拆除違法建筑、恢復(fù)土地原貌，吳某未按要求自行拆除違法建筑。某縣自然資源局經(jīng)立案調(diào)查于2019年5月7日依法向吳某送達(dá)行政處罰決定，要求其退還違法占用的土地，限期拆除在違法占用土地上的建筑物，恢復(fù)土地原貌，處罰款19016.76元。吳某在法定期限內(nèi)未提出復(fù)議、未提起訴訟，也未履行行政處罰決定。10月15日該局依法送達(dá)《履行行政決定催告書(shū)》。催告后，吳某于11月11日繳納了罰款19016.76元，但未履行“退還違法占用的土地，限期拆除在違法占用土地上的建筑物，恢復(fù)土地原貌”的處罰決定。2020年1月3日，某縣自然資源局依法向某縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定書(shū)中未履行的行政處罰事項(xiàng)。3月4日，某縣法院作出行政裁定，準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，由不動(dòng)產(chǎn)所在地某鎮(zhèn)政府組織實(shí)施。鎮(zhèn)政府未組織實(shí)施。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　2021年4月，為落實(shí)自然資源部辦公廳、最高人民檢察院辦公廳《自然資源主管部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)在土地執(zhí)法查處領(lǐng)域加強(qiáng)協(xié)作配合的試點(diǎn)方案》的有關(guān)精神，福建省檢察院與省自然資源廳建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接機(jī)制，對(duì)全省范圍內(nèi)未執(zhí)行土地非訴案件進(jìn)行排查，對(duì)其中重大疑難復(fù)雜的五個(gè)案件開(kāi)展聯(lián)合掛牌督辦。本案系該批督辦案件之一。

　　調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)依托與縣自然資源局、縣法院建立的協(xié)作配合機(jī)制，充分發(fā)揮調(diào)查核實(shí)在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督中的作用，調(diào)閱行政處罰、非訴執(zhí)行卷宗,查看現(xiàn)場(chǎng)，詢(xún)問(wèn)本案當(dāng)事人吳某及某村委會(huì)工作人員、部分村民，走訪鎮(zhèn)政府，了解到吳某違法占地建設(shè)竹制品加工廠投入較大成本，經(jīng)濟(jì)條件困難，其已經(jīng)繳納罰款，仍需以該加工廠作為收入來(lái)源，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，吳某對(duì)某鎮(zhèn)政府組織實(shí)施拆除加工廠有抗拒心理，導(dǎo)致鎮(zhèn)政府未組織實(shí)施。

　　監(jiān)督結(jié)果。吳某違法占地建設(shè)廠房不符合某縣土地利用總體規(guī)劃，其對(duì)某縣自然資源局作出的行政處罰并非完全不認(rèn)可，且已繳清罰款，但因其個(gè)人對(duì)法律法規(guī)認(rèn)識(shí)不到位，抵觸情緒較大。為此，檢察機(jī)關(guān)在向某鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議督促履職的同時(shí)，更加注重化解雙方矛盾，多次派員前往某縣自然資源局、某鎮(zhèn)政府溝通協(xié)調(diào)，組織縣自然資源局、鎮(zhèn)政府、吳某、村民代表等各方開(kāi)展座談交流，了解鎮(zhèn)政府在土地執(zhí)法非訴強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中存在的困難和問(wèn)題，同時(shí)聽(tīng)取當(dāng)事人吳某的訴求、村民代表的意見(jiàn)建議，檢察人員和行政執(zhí)法人員進(jìn)行面對(duì)面的釋法說(shuō)理，促使吳某消除抵觸情緒。吳某根據(jù)某鎮(zhèn)政府的安排自行拆除了違法占地上的建筑物，鏟除了硬化水泥坪，恢復(fù)了土地原狀。

　　【典型意義】

　　檢察機(jī)關(guān)辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，經(jīng)審查認(rèn)為行政決定案件事實(shí)清楚、適用法律正確、具有執(zhí)行效力的，可以與行政機(jī)關(guān)立足各自職能做好釋法說(shuō)理，督促被處罰人自動(dòng)履行行政決定確定的義務(wù)，支持行政機(jī)關(guān)依法行政。本案中，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與自然資源主管部門(mén)針對(duì)土地執(zhí)法非訴執(zhí)行難案件，依托協(xié)作機(jī)制，通過(guò)聯(lián)合掛牌督辦的方式，指導(dǎo)案件辦理；基層檢察院與自然資源主管部門(mén)落實(shí)協(xié)作配合機(jī)制，開(kāi)展座談交流，充分聽(tīng)取行政相對(duì)人訴求，促使吳某自動(dòng)履行義務(wù)，實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

　　案例四

吉林省某縣自然資源局申請(qǐng)執(zhí)行強(qiáng)制拆除

王某違法占用土地上的建筑物、恢復(fù)土地原狀行政處罰決定監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政非訴執(zhí)行監(jiān)督  黑土地保護(hù)  違法占用土地  檢察建議

　　【基本案情】

　　2017年4月，吉林省某縣某鎮(zhèn)村民王某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用一般耕地8.02畝用于建設(shè)飯店、洗車(chē)場(chǎng)。同月，原某縣國(guó)土資源局（機(jī)構(gòu)改革后稱(chēng)縣自然資源局，以下統(tǒng)稱(chēng)縣自然資源局）執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)王某違法行為，即口頭予以制止，隨后下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》?？h自然資源局經(jīng)立案調(diào)查，于2017年7月14日作出行政處罰決定：責(zé)令退還違法占用土地，限期十五日內(nèi)拆除在違法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；處以罰款26748.75元。王某收到處罰決定后，繳納了罰款，但未拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀，亦未在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。縣自然資源局依法催告后，向縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，縣法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，明確由縣政府組織實(shí)施退還土地、拆除違法建筑物、恢復(fù)土地原狀的處罰決定內(nèi)容。縣政府組織相關(guān)部門(mén)對(duì)某鎮(zhèn)類(lèi)似違法建筑統(tǒng)一拆除過(guò)程中，縣自然資源局協(xié)助督促王某自行拆除。2018年，王某自行拆除了違法建筑物，但拆除后建筑垃圾未能及時(shí)清理，未恢復(fù)成耕地。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　2020年8月，某縣檢察院在開(kāi)展保護(hù)黑土地專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)該案線索，遂依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

　　調(diào)查核實(shí)?？h檢察院通過(guò)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地踏查，發(fā)現(xiàn)違法占用土地上的建筑物已拆除，但該土地被砂石和建筑垃圾覆蓋，且停放多臺(tái)報(bào)廢車(chē)輛，未恢復(fù)土地原狀，達(dá)不到耕種條件。經(jīng)過(guò)調(diào)閱縣法院、縣自然資源局執(zhí)法卷宗、詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員，了解到類(lèi)似違法占地執(zhí)行后達(dá)不到復(fù)耕條件的案件數(shù)量較多，黑土地未得到有效保護(hù)。

　　監(jiān)督意見(jiàn)?？h檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，行政處罰及執(zhí)行的最終目的是為了保護(hù)耕地資源，依照《土地管理法》規(guī)定，自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地的管理和監(jiān)督工作，對(duì)耕地保護(hù)負(fù)有法定職責(zé)，該案執(zhí)行后歷經(jīng)兩年時(shí)間仍未恢復(fù)耕種條件，問(wèn)題癥結(jié)在于耕地恢復(fù)責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到位。經(jīng)與縣政府及自然資源局溝通，為盡快恢復(fù)黑土地原狀，達(dá)到復(fù)耕條件，縣檢察院向縣自然資源局制發(fā)檢察建議，建議及時(shí)履行土地監(jiān)督管理職責(zé)，推動(dòng)涉案土地盡快恢復(fù)耕種條件。

　　監(jiān)督結(jié)果?？h自然資源局收到檢察建議后，積極作為，立即聯(lián)系王某、當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門(mén)，將黑土地恢復(fù)原狀，復(fù)耕復(fù)種。

　　延伸調(diào)研。針對(duì)違法占地執(zhí)行不到位，未恢復(fù)耕種條件問(wèn)題，縣檢察院聯(lián)合縣自然資源局對(duì)2017年以來(lái)縣自然資源局作出的行政處罰決定160余件進(jìn)行逐案排查，重點(diǎn)排查是否恢復(fù)耕種條件、罰款是否繳納。檢察人員與縣自然資源局執(zhí)法人員到案發(fā)地進(jìn)行實(shí)地踏查、走訪、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有的違法建筑物雖然拆除了，但在原址上又重新建起了簡(jiǎn)易房，有的拆除不徹底，沒(méi)有恢復(fù)黑土地原狀，達(dá)不到耕種條件。排查后一致認(rèn)為違法占地案件拆除建筑物后，存在黑土地復(fù)耕“最后一公里”落實(shí)不到位問(wèn)題。

　　專(zhuān)項(xiàng)整治。為解決土地復(fù)耕“最后一公里”問(wèn)題，縣檢察院組織召開(kāi)由縣自然資源局、公安局、林業(yè)局、水利局、稅務(wù)局、環(huán)保局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站等8個(gè)單位參加的保護(hù)黑土地聯(lián)席會(huì)議，共同簽署《關(guān)于建立開(kāi)展黑土地保護(hù)工作協(xié)作機(jī)制的意見(jiàn)》，圍繞黑土地保護(hù)，就各單位分工配合、信息共享、聯(lián)動(dòng)機(jī)制和責(zé)任落實(shí)達(dá)成共識(shí)，就執(zhí)行后黑土地復(fù)耕問(wèn)題建立了“自然資源部門(mén)牽頭，相關(guān)部門(mén)協(xié)作配合”的工作制度，明確保護(hù)責(zé)任，形成黑土地保護(hù)合力。

　　工作協(xié)作機(jī)制建立以來(lái)，縣檢察院相繼制發(fā)檢察建議27件，聯(lián)合縣自然資源局進(jìn)行案件回訪，采取實(shí)地調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查等方式，確保復(fù)耕效果，共復(fù)耕黑土地20.23畝，督促收繳罰款34814.65元，促使55749.7元罰款進(jìn)入執(zhí)行程序，拆除違法建筑物1540平方米。

　　【典型意義】

　　黑土地是珍貴的土壤資源。習(xí)近平總書(shū)記在吉林考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“采取有效措施切實(shí)把黑土地這個(gè)‘耕地中的大熊貓’保護(hù)好、利用好，使之永遠(yuǎn)造福人民?！苯陙?lái)，違法占用黑土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)等各類(lèi)違法行為多發(fā)。行政處罰作為懲戒違法、保護(hù)耕地的法定手段，在被處罰人不主動(dòng)履行義務(wù)的情況下需要借助強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)。法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)拆除違法建筑物、恢復(fù)耕地種植條件。這也是自然資源行政執(zhí)法和執(zhí)行中的一個(gè)難題。檢察機(jī)關(guān)與自然資源部門(mén)立足各自職能，結(jié)合辦理個(gè)案推動(dòng)系統(tǒng)治理、訴源治理，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)涉耕地保護(hù)難題得以解決，合力破解耕地恢復(fù)“最后一公里”問(wèn)題，嚴(yán)守耕地紅線，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。

　　案例五

四川省某縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行

劉某退還土地、拆除建筑物、恢復(fù)土地原狀及罰款行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政非訴執(zhí)行監(jiān)督  永久基本農(nóng)田保護(hù)  裁執(zhí)分離  檢察建議

　　【基本案情】

　　2018年7月，四川省某縣某鎮(zhèn)村民劉某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用該村永久基本農(nóng)田1.07畝修建家具廠，建成一棟一層磚體墻、彩鋼屋頂建筑。2019年4月，某縣自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣自規(guī)局）執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)劉某違法行為。同年5月6日立案查處，7月5日，對(duì)劉某作出行政處罰決定：1.責(zé)令十五日內(nèi)拆除地上建筑物，對(duì)永久基本農(nóng)田進(jìn)行治理和恢復(fù)原種植條件，并退還土地給村集體；2.并處罰款10653.75元。劉某在規(guī)定期限內(nèi)未履行處罰決定，亦未申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，經(jīng)催告仍未履行。2020年1月13日，縣自規(guī)局向某縣人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣法院）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。2020年1月17日，縣法院作出裁定，準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，交由縣自規(guī)局執(zhí)行。裁定后，劉某于2020年11月4日繳納了罰款，但一直未拆除違法建筑物。

　　【監(jiān)督和協(xié)作配合情況】

　　調(diào)查核實(shí)。在開(kāi)展全國(guó)檢察機(jī)關(guān)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)中，縣自規(guī)局將該案主動(dòng)移送某縣人民檢察院，說(shuō)明相關(guān)情況，會(huì)商解決方案。縣檢察院通過(guò)實(shí)地調(diào)查，向縣法院和縣自規(guī)局了解案情、調(diào)閱卷宗等，查明縣自規(guī)局作出行政處罰決定并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行符合法律規(guī)定?？h法院將縣自規(guī)局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容裁定由縣自規(guī)局執(zhí)行，但因縣自規(guī)局不具備強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)亦缺乏組織實(shí)施的必要手段，該行政處罰決定未能得到實(shí)際執(zhí)行。

　　監(jiān)督意見(jiàn)?？h檢察院審查認(rèn)為，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》《土地管理法》的規(guī)定，縣自規(guī)局沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在沒(méi)有裁執(zhí)分離地方規(guī)范性文件的情況下，縣法院在作出裁定時(shí)未充分考慮縣自規(guī)局作為沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)構(gòu)，存在強(qiáng)制執(zhí)行手段缺乏等現(xiàn)實(shí)困難，致使該案處罰決定一直沒(méi)有實(shí)際執(zhí)行。2021年6月25日，縣檢察院向縣法院發(fā)出檢察建議，建議糾正不當(dāng)裁定，確保該案執(zhí)行落實(shí)到位。

　　監(jiān)督結(jié)果。縣法院收到檢察建議后，對(duì)該案重新進(jìn)行審查，經(jīng)與縣政府、縣檢察院、縣自規(guī)局溝通協(xié)商，認(rèn)為縣自規(guī)局在執(zhí)行手段和強(qiáng)制措施上確實(shí)存在實(shí)際困難，重新裁定將行政處罰決定交縣政府組織實(shí)施，縣自規(guī)局予以協(xié)助。在法院、自規(guī)局及當(dāng)?shù)卣膮f(xié)作下，違法建筑于2021年7月29日被全部拆除。目前，土地恢復(fù)了種植條件并已退還村集體。

　　長(zhǎng)效治理。為系統(tǒng)治理農(nóng)村土地執(zhí)法執(zhí)行難、強(qiáng)制執(zhí)行措施與主體執(zhí)行能力不匹配等現(xiàn)實(shí)困難，縣檢察院以個(gè)案辦理為契機(jī)，與縣政府建立府檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并推動(dòng)舉行縣政府、縣法院以及相關(guān)行政主管部門(mén)參加的聯(lián)席會(huì)議，形成會(huì)議紀(jì)要，達(dá)成共識(shí)，對(duì)裁執(zhí)分離案件中行政機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)導(dǎo)致執(zhí)行難的，統(tǒng)一由法院裁定交縣政府組織實(shí)施、行政主管部門(mén)配合、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督?？h檢察院還與縣自規(guī)局等行政主管部門(mén)制定行政非訴執(zhí)行工作協(xié)作配合辦法，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣细餍姓毮懿块T(mén)資源優(yōu)勢(shì)，形成依法執(zhí)行的長(zhǎng)效機(jī)制。協(xié)作機(jī)制建立以來(lái)，當(dāng)?shù)厣嫱恋仡?lèi)行政非訴執(zhí)行案件執(zhí)行到位6件，復(fù)耕復(fù)種6.88畝。 

　　【典型意義】

　　永久基本農(nóng)田是為確保國(guó)家糧食安全，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的不得擅自占用或者改變用途，實(shí)行特殊保護(hù)的耕地。國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，這是確保國(guó)家糧食安全，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有力保障。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者擅自改變用途，嚴(yán)禁未經(jīng)審批違法違規(guī)占地?，F(xiàn)實(shí)中，擅自變更土地用途、違法占用永久基本農(nóng)田修建建筑物等蠶食耕地的現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)具有一定的典型性和普遍性，行政處罰實(shí)際執(zhí)行到位率較低。人民法院探索開(kāi)展“裁執(zhí)分離”過(guò)程中，有些將涉土地類(lèi)行政處罰申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件裁定給沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行能力的自然資源部門(mén)執(zhí)行，自然資源部門(mén)因缺乏法律授權(quán)的執(zhí)行措施等現(xiàn)實(shí)困難，難以實(shí)際執(zhí)行到位。檢察機(jī)關(guān)和地方政府創(chuàng)新思路，建立府檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制，自然資源主管部門(mén)向檢察機(jī)關(guān)移送行政處罰臺(tái)賬以及相關(guān)案件線索，檢察機(jī)關(guān)依法啟動(dòng)監(jiān)督程序，對(duì)行政非訴執(zhí)行案件的申請(qǐng)、受理、審查、裁定和執(zhí)行等活動(dòng)實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督，推動(dòng)行政處罰執(zhí)行到位，保護(hù)永久基本農(nóng)田不受侵害。同時(shí)，在堅(jiān)持永久基本農(nóng)田不被非法侵占的前提下，搭建起溝通協(xié)商平臺(tái)，充分考量各方執(zhí)行能力，最終形成該類(lèi)行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行由人民政府組織實(shí)施，職能部門(mén)予以協(xié)助的模式，檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)同向發(fā)力，破解“裁執(zhí)分離”難題，實(shí)現(xiàn)辦理一個(gè)案件，解決一類(lèi)問(wèn)題的效果。