[恒大研究院]全面回顧中國(guó)住房制度：成就、反思和改革

??當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的問(wèn)題，很大程度上跟我國(guó)基本住房制度有關(guān)，而促進(jìn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，則根本上取決于住房制度改革和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。

??中國(guó)住房制度形成于1978-2018年的一系列改革。40年改革開(kāi)放偉大征程，是每一個(gè)追求美好生活的中國(guó)人共同創(chuàng)造的輝煌歷史，也是發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性，不斷的摸著石頭過(guò)河，以政策激活市場(chǎng)、以市場(chǎng)積累經(jīng)驗(yàn)、以政策總結(jié)教訓(xùn)的過(guò)程。

??中國(guó)，一個(gè)14億人口的大國(guó)，占世界18.8%的人口，在1978年改革開(kāi)放之初，人均居住面積僅3.6平米，到如今城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積超30平；從改革開(kāi)放之初的“簡(jiǎn)易公房”，到如今消費(fèi)升級(jí)的“品質(zhì)住宅”，市場(chǎng)的力量創(chuàng)造著奇跡，因?yàn)榉扛?，充分調(diào)動(dòng)了每個(gè)社會(huì)成員的積極性，充分相信每個(gè)人都對(duì)改善住房條件有持久的動(dòng)力，蘊(yùn)含其中的改革哲學(xué)，奠定著成功的基石。

??新時(shí)代，新思路，新住房制度。

??住房制度的要義就是解決住房問(wèn)題，維持平穩(wěn)發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

??當(dāng)前，城鎮(zhèn)化率僅59.6%，住房自有率79.2%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從1998年房改時(shí)的人均GDP6860元、經(jīng)濟(jì)總量世界第八，到2018年人均GDP64521元、世界第二大經(jīng)濟(jì)體。對(duì)住房制度的認(rèn)識(shí)，當(dāng)隨著發(fā)展階段而逐漸深化。目前，中國(guó)住房制度已形成五大支柱。

??一是商業(yè)貸款為主、公積金貸款為輔的住房金融制度。

??住房金融體系以商業(yè)按揭貸款為主（余額占比83.2%），輔以住房公積金。按揭貸款首付比例首套20%-35%、二套30%-80%，高于國(guó)際平均水平；利率高于歐洲、香港、新加坡等低房貸利率經(jīng)濟(jì)體。

??按揭貸款條件較中性，但政策變動(dòng)頻繁。2003年以來(lái)全國(guó)統(tǒng)一調(diào)整首付比例12次，7次收緊，5次放松，政策放松期均為居民加速加杠桿期。如2008-2009、2014-2016兩輪政策放松期，居民杠桿率年均提升5.6、4.4個(gè)百分點(diǎn)，顯著高于2006-2018年均3.4個(gè)百分點(diǎn)的上升速度。

??二是招拍掛為主的土地供應(yīng)制度。

??中國(guó)實(shí)行土地兩權(quán)分離制度，土地所有權(quán)公有，使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓方式包括有償出讓和無(wú)償劃撥兩大類，分別主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地。2002年國(guó)土資源部11號(hào)令出臺(tái)后，“招拍掛”成為土地有償出讓的主要方式，2006-2016年招拍掛出讓土地占總出讓土地面積的81.5%。招拍掛相比協(xié)議出讓更公開(kāi)透明，但以“價(jià)高者得”為原則，客觀上也推升地價(jià)、助推房?jī)r(jià)上漲。

??農(nóng)地征收壟斷、分稅制改革、土地出讓收入由地方支配、GDP錦標(biāo)賽、快速城鎮(zhèn)化，衍生出土地財(cái)政。2018年全國(guó)土地出讓收入6.5萬(wàn)億、房地產(chǎn)相關(guān)稅收2.7萬(wàn)億（估算），二者共占地方綜合財(cái)力的35.4%。此外，地方土地抵押融資超過(guò)10萬(wàn)億。土地財(cái)政是“雙刃劍”，在調(diào)動(dòng)地方積極性、推動(dòng)城市建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也助推地價(jià)房?jī)r(jià)上漲。地方政府為實(shí)現(xiàn)土地出讓金最大化，壓縮住宅用地供給，2010-2017年，住宅用地供應(yīng)僅占總建設(shè)用地供應(yīng)的17.8%，僅為工業(yè)用地的65.6%。住宅用地稀缺推高地價(jià)。

??長(zhǎng)期以來(lái)，在“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的城鎮(zhèn)化思路指導(dǎo)下，人口向大都市圈集聚，但土地供給向三四線城市傾斜，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯(cuò)配，這是一線和部分熱點(diǎn)二線城市房?jī)r(jià)高、三四線庫(kù)存高的根源。

??三是重交易輕保有的稅收制度。

??中國(guó)住房稅收體系重交易輕保有。住房持有成本幾乎為0，持有環(huán)節(jié)2項(xiàng)稅收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅均對(duì)個(gè)人非營(yíng)業(yè)住房免征；交易環(huán)節(jié)3大主要稅種是契稅、增值稅和個(gè)人所得稅，均對(duì)長(zhǎng)期持有和剛性需求設(shè)置減征條件。輕保有環(huán)節(jié)征稅，財(cái)政收入的可持續(xù)性在存量房時(shí)代面臨挑戰(zhàn)，房地產(chǎn)稅改革勢(shì)在必行。

??四是高門檻進(jìn)入、低門檻退出的住房保障體系。

??中國(guó)保障房供給經(jīng)歷了“N”型演變歷程。1995年《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》出臺(tái)，是保障房建設(shè)的起點(diǎn)；1998年房改23號(hào)文，提出“建設(shè)以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，1988-2002年新建經(jīng)適房占總住房的比例保持在20%左右；2003年18號(hào)文，提出“大多數(shù)家庭購(gòu)買或租賃商品房”后，保障房供給進(jìn)入停滯期，2004-2007年新建經(jīng)適房占總住房的比例降至6%-8%。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，2008年，“建設(shè)保障性安居工程”被列為“四萬(wàn)億”計(jì)劃首項(xiàng)，大規(guī)模保障房建設(shè)開(kāi)啟，2009-2017年，保障性安居工程累計(jì)開(kāi)工6137萬(wàn)套，相當(dāng)于同期商品住宅新開(kāi)工套數(shù)的48.2%。

??中國(guó)的住房保障體系包括公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造安置房等多種類型。各地保障房體系各有特色。如廈門特色為“租購(gòu)并舉”，提供保障性租賃房、公租房和保障性商品房三類保障房；廣州特色為“以租為主”，公租房是最主要的保障房品種；上海特色為“四位一體”，廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房、公租房、征收安置住房四類保障房并行。

??總體而言，保障房設(shè)計(jì)存在進(jìn)入門檻高、退出門檻低的問(wèn)題。準(zhǔn)入方面，部分保障房將非戶籍家庭、收入水平不在規(guī)定范圍內(nèi)的家庭排除在外；退出方面，保障房體系不封閉，大部分保障房退出時(shí)可按市場(chǎng)價(jià)轉(zhuǎn)售，購(gòu)房者可獲得較高的退出收益。

??五是重銷售輕租賃的住房供給體系。

??1998年以來(lái)，住房供應(yīng)體系以售為主，重銷售輕租賃。2015年城鎮(zhèn)居民租賃比例21%，低于多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，如德國(guó)、日本、英國(guó)、美國(guó)租賃比例分別為55%、39%、37%、36%。低租賃比率與房地產(chǎn)市場(chǎng)尚處于增量房階段有關(guān)，也與租賃制度不完備有關(guān)。租賃市場(chǎng)管理主要依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》（1994）和《商品房屋租賃管理辦法》（2010），無(wú)專項(xiàng)法律；此外租賃市場(chǎng)還存在多項(xiàng)痛點(diǎn)，包括，房源單一，個(gè)人房源占比達(dá)83%；熱點(diǎn)城市房源不足，如北京存在1/3供需缺口；租購(gòu)不同權(quán)；租賃市場(chǎng)亂象橫生等。

??2015年以來(lái)租賃制度進(jìn)入加速完善期，政策從租賃用地供給、培育專業(yè)住房租賃企業(yè)、支持租賃融資、推進(jìn)租購(gòu)?fù)瑱?quán)等方面發(fā)力，支持新市民基本住房需求。如上海“十三五”計(jì)劃租賃房供應(yīng)占比達(dá)44%，并推出純租賃地塊，增加租賃房供給的同時(shí)穩(wěn)定土地市場(chǎng)。

??房改20年來(lái)，我國(guó)的住房制度建設(shè)不斷完善，取得了很多成就，但也存在著一些問(wèn)題，需要以更大力度的決心推進(jìn)改革。

??第一，住房制度是宏觀調(diào)控的一部分。1978年以前，住房建設(shè)被擠壓來(lái)源于重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略；1978年起強(qiáng)調(diào)住房商品化，源于經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型；1998年房改大步推進(jìn)，是為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)影響；2003年轉(zhuǎn)向以商品住房為主的住房供應(yīng)體系，是對(duì)中央“發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的作用”的響應(yīng)；2008年大力發(fā)展保障房是為對(duì)沖國(guó)際金融危機(jī)的影響。住房制度不單以解決居民住房問(wèn)題為目標(biāo)，還承擔(dān)了部分宏觀調(diào)控的職能，這是中國(guó)住房制度的關(guān)鍵特征。

??第二，住房制度的價(jià)值待明確。解決居民住房問(wèn)題，應(yīng)該“低收入靠保障，中等收入靠支持，高收入靠市場(chǎng)”。2014年以來(lái)棚戶區(qū)改造顯著提升了棚改戶住房條件，改善了城市面貌，但是少數(shù)地區(qū)過(guò)度棚改、過(guò)度貨幣化安置，棚改戶獲得超額福利，失去住房保障要義；對(duì)于中等收入家庭，由于信貸政策持續(xù)變動(dòng)，無(wú)論是剛需還是改善性需求，都需要獲得更持續(xù)有效的支持；而“限購(gòu)、限價(jià)”等行政管制下建筑質(zhì)量倒退，“毛坯房”取代精裝修房，也是市場(chǎng)失靈的直接表現(xiàn)。

??第三，房地產(chǎn)的支柱地位深度捆綁宏觀經(jīng)濟(jì)。房地產(chǎn)是支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)GDP直接貢獻(xiàn)6.5%、通過(guò)上下游間接貢獻(xiàn)9.0%；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占固定資產(chǎn)投資的17.4%；房地產(chǎn)是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，2018年土地出讓金和房地產(chǎn)相關(guān)稅收占地方綜合財(cái)力的35.4%；房地產(chǎn)與金融體系高度交織，2018年房地產(chǎn)貸款占各項(xiàng)貸款余額的28.4%。

??第四，房地產(chǎn)調(diào)控政策，重抑制需求輕增加供給、重行政手段輕經(jīng)濟(jì)手段、重短期調(diào)控輕長(zhǎng)效機(jī)制。過(guò)去二十年的房地產(chǎn)政策，重使用需求端的短期行政手段，如“調(diào)首付比例”、“調(diào)貸款利率”、“限購(gòu)”、“限貸”、“調(diào)交易契稅”等。但需求抑制是暫時(shí)性政策，松動(dòng)后需求會(huì)大幅反彈。而供給端的政策，如人地掛鉤、確立大都市圈戰(zhàn)略、調(diào)整土地用途結(jié)構(gòu)、完善租賃市場(chǎng)等才是平衡供需的長(zhǎng)期之策。

??第五，對(duì)于住房問(wèn)題，不缺少認(rèn)知，而缺少共識(shí)。中國(guó)住房制度改革，是“摸著石頭過(guò)河”的過(guò)程，走過(guò)彎路，也行成諸多好的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前最重要的是凝聚共識(shí)，將好的經(jīng)驗(yàn)“制度化”。

??共識(shí)應(yīng)該包括，第一，房地產(chǎn)過(guò)度金融化是風(fēng)險(xiǎn)之源。金融穩(wěn)，則房地產(chǎn)穩(wěn)。德國(guó)能夠保持房?jī)r(jià)長(zhǎng)期穩(wěn)定，主要在于穩(wěn)健的貨幣金融制度，美國(guó)60年房地產(chǎn)牛市的終結(jié)，在于房地產(chǎn)的過(guò)度金融化。第二，應(yīng)構(gòu)建階梯化的住房供給體系，新加坡“廉租房—廉價(jià)組屋—改善型組屋—私人住宅”的階梯化供應(yīng)體系，解決了居民的多樣化需求。各國(guó)住房市場(chǎng)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)表明，住房高度福利化供給效率較低，而高度市場(chǎng)化則不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，住房供給應(yīng)形成“高收入靠市場(chǎng)、中等收入靠支持、低收入靠保障”的階梯化結(jié)構(gòu)；第三，“穩(wěn)預(yù)期”應(yīng)放在突出位置。歷次房地產(chǎn)政策調(diào)整均引起市場(chǎng)較大波動(dòng)，例如，2008年刺激政策出臺(tái)后，房?jī)r(jià)在2009年上漲，2010年起“國(guó)十條”、“國(guó)四條”等嚴(yán)厲調(diào)控出臺(tái)，導(dǎo)致2014年行業(yè)的高庫(kù)存風(fēng)險(xiǎn)，2014年930刺激政策再度開(kāi)始，又引發(fā)新一輪房?jī)r(jià)上漲；第四，金融穩(wěn)健和人地掛鉤是治本之策。人地分離是核心一二線城市房?jī)r(jià)大幅上漲的原因。應(yīng)該實(shí)施穩(wěn)定的差別化信貸政策、推行新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤、嚴(yán)格執(zhí)行庫(kù)存與地掛鉤、優(yōu)化供地用途結(jié)構(gòu)、確立城市群都市圈的城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略。