??這是廣州實(shí)現(xiàn)超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展不能跳過(guò)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

??3月29日，《廣州市城中村改造條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）獲廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，成為全國(guó)首個(gè)專門針對(duì)城中村改造出臺(tái)的地方性法規(guī)條例。

??這一條例將在城中村改造中的保障村民利益、統(tǒng)一征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、突出城中村改造公益性等方面破局。

??廣州市是中心城區(qū)城中村最多的一線城市，急需進(jìn)一步優(yōu)化城市空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升城市品質(zhì)和城市發(fā)展質(zhì)量。

??廣州城中村改造始于2008年，得益于2010年亞運(yùn)會(huì)對(duì)城市更新的需求，進(jìn)展迅速，但也問(wèn)題叢生，其中以冼村改造最為引人關(guān)注。洗村計(jì)劃用3年半時(shí)間完成整體改建工作，其間因出現(xiàn)了村民股東大會(huì)“被”代表、利益糾葛及推進(jìn)難度大等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致改造至今尚未完成。

??面臨新一輪城中村改造的重大機(jī)遇，如何做好新舊銜接，智慧、高效地完成眾多的城中村改造，成為廣州市政府系統(tǒng)性思考的問(wèn)題。為此，廣州市城中村改造條例對(duì)城中村改造目標(biāo)、改造方式、改造工作流程、土地征收、糾紛解決和法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)范，突出了公益性為主基調(diào)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)、統(tǒng)一征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以保障村民合法權(quán)益。

??“本輪廣州城中村改造立法為其他城市在城中村改造的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、立法規(guī)定作出表率，也為其他城市做出相關(guān)立法提供了借鑒?！泵吩葡◤V州）咨詢有限公司負(fù)責(zé)人戴哲表示。

??不過(guò)，戴哲也提出了他的擔(dān)心，一是當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)下行將給城中村改造工作帶來(lái)諸多不確定性因素；二是城中村改造如何在“有效市場(chǎng)”的基礎(chǔ)上更多體現(xiàn)“有為政府”的保障作用，使民生項(xiàng)目得到根本保障也是一個(gè)需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題；三是城中村改造作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)屬性較強(qiáng)的工作，金融機(jī)構(gòu)如何支持城中村改造，還應(yīng)進(jìn)一步制定相關(guān)細(xì)則。

??堅(jiān)持政府主導(dǎo)

??過(guò)去，廣州城中村改造充分尊重市場(chǎng)、尊重民意，以非常鮮明的典型的市場(chǎng)化、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)全過(guò)程事務(wù)的方式開(kāi)展，政府扮演的角色更多的是政策制定者、過(guò)程監(jiān)督者，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮了決定性作用，在一定時(shí)期內(nèi)取得了較好成效。但也導(dǎo)致改造工作進(jìn)度難、改造效率低的問(wèn)題出現(xiàn)。

??為了解決以上問(wèn)題，此次條例加強(qiáng)了政府統(tǒng)籌力度，明確廣州市城中村改造應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，建立了以市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮的市城中村改造建設(shè)指揮部，建立健全三級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，四大重點(diǎn)片區(qū)分別成立了指揮部。

??“這是進(jìn)一步探索政府與市場(chǎng)聯(lián)合推動(dòng)改造新模式，明確以‘指揮部+公司’的推進(jìn)方式，讓‘有形的手’與‘無(wú)形的手’緊緊相握?！?戴哲介紹。

??北京市盛廷律師事務(wù)所創(chuàng)始人、主任律師畢文強(qiáng)長(zhǎng)期從事征地拆遷、土地糾紛方面的法律研究與實(shí)務(wù)，他向記者表示，過(guò)去一段時(shí)間，有些城中村改造項(xiàng)目是以開(kāi)發(fā)主體為主導(dǎo)或者村委會(huì)為主導(dǎo)進(jìn)行的，就會(huì)造成村民的不信任，以至于城中村改造項(xiàng)目多年未能完成。“政府主導(dǎo)的原則可以更好地實(shí)現(xiàn)‘動(dòng)則必快、動(dòng)則必成’的結(jié)果?！?/p>

??“條例也明確了政府職責(zé)、部門職責(zé)以及村居委、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)?！碑呂膹?qiáng)表示，雖然廣州在此前已經(jīng)采取不少措施推動(dòng)城中村改造，但仍存在很多挑戰(zhàn)。城中村改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及民生和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，涉及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益主體關(guān)系，部分還存在歷史遺留問(wèn)題，處置起來(lái)難度比較大。

??此外，條例更進(jìn)一步規(guī)定，拆除新建類城中村改造項(xiàng)目啟動(dòng)之前，必須由區(qū)人民政府組織開(kāi)展改造意愿征詢，且只有經(jīng)改造項(xiàng)目所在村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員和三分之二以上村民同意的，方可啟動(dòng)改造。基于此，城中村改造兼顧了科學(xué)性與民主性，從啟動(dòng)之初就具有較好的群眾基礎(chǔ)。

??在改造過(guò)程中，條例也規(guī)定應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、居民和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，保障在城中村改造政策制定、規(guī)劃計(jì)劃和方案編制等環(huán)節(jié)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

??錢從哪里來(lái)？

??近年來(lái)，廣州市一直致力于城中村改造工作，但該工作面臨著一些挑戰(zhàn)，主要挑戰(zhàn)是城中村改造資金來(lái)源的問(wèn)題。

??此次條例明確了城中村改造資金來(lái)源涵蓋中央預(yù)算內(nèi)資金、地方財(cái)政資金、政府專項(xiàng)債券、政策性銀行資金、商業(yè)銀行資金、社會(huì)資金等多種渠道，也提到了鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，以支持城中村改造工作的進(jìn)行。

??由于政策并沒(méi)有具體說(shuō)明金融機(jī)構(gòu)如何支持城中村改造，戴哲建議相關(guān)部門進(jìn)一步制定專門的資金來(lái)源渠道和資金使用指引。“商業(yè)銀行專項(xiàng)貸款原則上不得用于凈地供應(yīng)前土地征收、拆遷安置補(bǔ)償?shù)惹捌诃h(huán)節(jié)，地方金融監(jiān)管局在監(jiān)管口徑上是否可以窗口指導(dǎo)或者是專項(xiàng)政策保障，這些都是后續(xù)需要進(jìn)一步完善的地方?！?/p>

??其次，缺乏統(tǒng)一的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是城中村改造進(jìn)展艱難的重要原因之一。此次條例則明確了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步保障村民的利益。

??另在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，條例明確，征收補(bǔ)償一律按照經(jīng)依法依規(guī)批準(zhǔn)公布的標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)執(zhí)行，任何單位和個(gè)人不得以任何方式提高、降低或者另行補(bǔ)償。同時(shí)，征收集體土地應(yīng)當(dāng)按照公平合理、先補(bǔ)償后搬遷的原則，鞏固提升村民原有生活水平，維護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

??但在戴哲看來(lái)，補(bǔ)償方式的選擇與過(guò)往會(huì)有較大的分化，同樣可能讓村民的改造意愿的積極性不夠?！肮胶侠淼卮_定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)關(guān)乎被征地村民的切身利益，條例還需要深化研判、實(shí)地調(diào)研、因地制宜、因村實(shí)策制定較為合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

??為了進(jìn)一步推動(dòng)城中村改造工作，2024年2月，廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的實(shí)施意見(jiàn)》。未來(lái)廣州將以這兩個(gè)文件為主導(dǎo)，配套相關(guān)專項(xiàng)規(guī)定、工作導(dǎo)則和指引，構(gòu)建廣州市城中村改造“1+N+X”政策體系。

??戴哲舉例，例如條例提到支持改造工作開(kāi)展相關(guān)稅收優(yōu)惠，需要后期深化研究，比如城中村改造的收入如何定義將極大地影響參與改造主體的投資收益率，改造成本的定義和邊界也將大大影響參與主體的積極性。

??此外，在改造意愿征詢通過(guò)比例、確定征地補(bǔ)償安置方案等村民合法權(quán)益保障方面，條例也做出了剛性規(guī)定，更有利于改造工作的有效推動(dòng)。

??一是明確改造意愿征詢通過(guò)比例要求。條例規(guī)定，拆除新建類城中村改造應(yīng)當(dāng)經(jīng)改造項(xiàng)目所在村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員和三分之二以上十八周歲以上村民同意。

??二是明確過(guò)半數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。

??對(duì)于條例提出的三分之二通過(guò)即可啟動(dòng)城中村改造尚有爭(zhēng)議。此前，條例征求意見(jiàn)稿規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)改造項(xiàng)目所在村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員和三分之二以上村民同意的規(guī)定，但這一規(guī)定在正式公布的條例中被刪掉。

??對(duì)此，戴哲認(rèn)為，這將優(yōu)化工作流程、提高工作效率?！翱赡軙?huì)降低改造的前置條件的約束力，但也可能更有利于改造工作的有效推動(dòng)?！?/p>

??畢文強(qiáng)則認(rèn)為，條例明顯在人數(shù)上降低了要求，雖然這一規(guī)定實(shí)際上與《土地管理法》的規(guī)定基本一致，但在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)舉行聽(tīng)證會(huì)的情況并不多見(jiàn)?！斑@主要是因?yàn)橐?guī)定不具有較強(qiáng)的可操作性，以及村民權(quán)利意識(shí)比較淡薄，從而沒(méi)有在法定期限內(nèi)及時(shí)依法發(fā)表自己的異議權(quán)所致?！?/p>

??“更有甚者，有些村委會(huì)在完全沒(méi)有通知村民的情況下，就主動(dòng)配合有關(guān)機(jī)關(guān)主動(dòng)出具一份蓋有公章的放棄聽(tīng)證權(quán)利的聲明，這實(shí)際上都是違反法律規(guī)定的?！碑呂膹?qiáng)強(qiáng)調(diào)，如果條例能堅(jiān)持征求意見(jiàn)稿中的雙三分之二的規(guī)定，實(shí)際上可以更好地保障村民對(duì)補(bǔ)償方案發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，其實(shí)對(duì)后續(xù)補(bǔ)償協(xié)議的順利簽署也是更加有利。

??預(yù)期如何？

??對(duì)于條例實(shí)施后城中村改造的效果有何預(yù)期，戴哲認(rèn)為一定程度上會(huì)加快城中村改造工作?！啊婪ㄕ魇眨瑑舻爻鲎尅捎行Ы鉀Q拆遷難、周期長(zhǎng)等問(wèn)題，保障項(xiàng)目順利如期推進(jìn)，村民早日得到安置?！?/p>

??具體帶來(lái)的積極變化，戴哲認(rèn)為有兩個(gè)方面：

??一是進(jìn)一步加速前期工作，從明確改造意愿征詢通過(guò)比例要求、明確過(guò)半數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、明確將被征地村民納入養(yǎng)老等社會(huì)保障體系等三個(gè)方面健全村民合法權(quán)益保障機(jī)制，讓村民在改造中更加從容和具有安全感，從而降低前期的阻力；

??二是在改造的糾紛處理上，進(jìn)一步發(fā)揮廣州法治社會(huì)的精神，通過(guò)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議、收回集體土地使用權(quán)經(jīng)依法批準(zhǔn)后拒不交回的、集體土地征收、收回集體土地使用權(quán)執(zhí)行不了的3個(gè)問(wèn)題如何處理的明確，進(jìn)一步保障后期在改造糾紛甚至是個(gè)別釘子戶的問(wèn)題上的行政力量，更有利于改造工作最后一公里的打通，大大壓縮了改造的整體流程時(shí)間，降低改造的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。

??但在畢文強(qiáng)看來(lái)，雖然條例在收回集體土地使用權(quán)這一程序中添加了區(qū)政府作出責(zé)令交出土地的決定，助力打通執(zhí)行的最后一公里，但條例當(dāng)中收回集體土地使用權(quán)的前提（詳見(jiàn)條例規(guī)定的六大改造目標(biāo)）是否符合《土地管理法》的規(guī)定就成為一個(gè)問(wèn)題。

??畢文強(qiáng)還表示，目前司法實(shí)踐對(duì)于村委會(huì)收回集體土地使用權(quán)這一行為的性質(zhì)究竟屬于行政行為還是民事行為尚有爭(zhēng)議，對(duì)于區(qū)政府的批復(fù)是否屬于可訴的行政行為亦存有不同意見(jiàn)，而且關(guān)于收回的程序也缺乏明確的規(guī)定。因此，該條例在實(shí)踐中的應(yīng)用可能會(huì)遇到比較大的問(wèn)題。