關(guān)于完善中國特色住房保障制度的若干思考

劉志峰

(2012年3月28日在第四屆中國房地產(chǎn)科學(xué)發(fā)展論壇上的講話)

中國房地產(chǎn)研究會會長、中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會會長 劉志峰

各位來賓、各位朋友、同志們：

值此大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)之際，中國房地產(chǎn)研究會、中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會舉辦第四屆中國房地產(chǎn)科學(xué)發(fā)展論壇，主題是“完善保障制度，推進(jìn)住有所居”。我們希望通過這個平臺，交流各地住房保障制度建設(shè)的理論和實踐，探討進(jìn)一步完善中國特色城鎮(zhèn)住房保障制度，為促進(jìn)住房保障科學(xué)發(fā)展提供智力支持。

住房是人類生活的基本物質(zhì)要素。黨和政府高度重視解決群眾的住房問題。黨的十七大把努力實現(xiàn)全體人民住有所居，作為全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)。從上世紀(jì)八十年代初開始，在經(jīng)濟體制改革的總體要求下，我國對傳統(tǒng)的福利住房制度進(jìn)行了根本性改革，目的就是要建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的住房制度，解決群眾住房問題。從提租補貼、解危解困到安居工程建設(shè)，從集資建房、合作建房到發(fā)展經(jīng)濟適用住房，從建立廉租住房制度到大力發(fā)展公共租賃住房，住房保障始終是城鎮(zhèn)住房制度改革的重要組成部分。隨著城鎮(zhèn)住房制度改革的深化和房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民的住房條件得到明顯改善。住房保障制度的探索與實踐，對解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難問題，發(fā)揮了積極作用。特別是最近幾年大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，使城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題有了一定緩解。

但由于認(rèn)識的局限和經(jīng)濟社會發(fā)展階段的影響，住房保障制度在政策設(shè)計和實際執(zhí)行上仍有不少待解決的問題。一是有的地方早年建設(shè)的經(jīng)濟適用住房，供應(yīng)對象把關(guān)不嚴(yán)，甚至沒有任何限制，單套建筑面積過大，上市交易收益調(diào)節(jié)機制不健全，存在著借機牟利等問題，社會反響強烈。二是由于經(jīng)濟適用住房操作中的不規(guī)范，導(dǎo)致各方面產(chǎn)生不同認(rèn)識，一些地方認(rèn)為保障范圍過大，保障標(biāo)準(zhǔn)過高，再加上部分地方過分依賴土地財政，經(jīng)濟適用住房建設(shè)在城鎮(zhèn)住房建設(shè)中的比例逐年下降。加上廉租住房建設(shè)量很少，從而造成住房保障制度覆蓋面越來越窄，城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難問題日益突出。三是多數(shù)地方住房保障對象仍局限于城鎮(zhèn)戶籍居民，基本未考慮將常住非戶籍務(wù)工人員等群體納入保障范圍。四是保障房品種偏多，有廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房、限價商品房、棚戶區(qū)改造住房和拆遷安置房等等，相互間銜接不夠順暢，未能形成階梯型保障體系，行政管理成本也較高。一些出售型的保障性住房供應(yīng)對象不明確，產(chǎn)權(quán)不明晰，甚至出現(xiàn)少數(shù)有權(quán)有錢的單位以團購名義為職工牟利等問題。這些問題，有的是改革過程中的老問題，有的是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展特別是房價快速上漲帶來的新問題。新老問題交織，使得當(dāng)前住房矛盾較為突出并表現(xiàn)出新的特點，成為社會關(guān)注的熱點問題。因此，結(jié)合我國國情，在抓好房地產(chǎn)市場調(diào)控的同時，進(jìn)一步完善住房保障制度，顯得十分迫切。

住房是人的基本權(quán)利。保障公民居住權(quán)利是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。實現(xiàn)住有所居目標(biāo)，應(yīng)處理好政府保障與發(fā)展房地產(chǎn)市場的關(guān)系。發(fā)展房地產(chǎn)市場與實施住房保障，都是解決城鎮(zhèn)居民住房問題的途徑，兩者是相互關(guān)聯(lián)的。房價越高，居民支付能力相應(yīng)越低，住房保障需求越大。因此，一方面，必須堅持住房市場化的發(fā)展方向和按勞分配的社會主義分配原則，規(guī)范發(fā)展房地產(chǎn)市場，支持多數(shù)居民通過購買或承租商品住房，逐步改善住房條件；另一方面，要完善住房保障制度，政府通過財政、金融、稅收、土地等政策扶持，幫助那些沒有能力通過市場解決基本住房需求的中低收入家庭，逐步解決住房困難。

完善中國特色住房保障制度，應(yīng)堅持立足經(jīng)濟社會發(fā)展實際，與發(fā)展水平相適應(yīng)，做到“保基本、廣覆蓋、可持續(xù)”，對不同收入居民的基本居住需要實行分層次保障；應(yīng)堅持政府主導(dǎo)，社會參與，多渠道解決住房困難；應(yīng)堅持 “公開、公平、公正”的原則，確保住房保障資源公平、有效利用；應(yīng)堅持在國家統(tǒng)一政策基礎(chǔ)上，各地區(qū)因地制宜，分別決策，使住房保障與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)。結(jié)合我國當(dāng)前住房保障的實際和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的趨勢，我認(rèn)為，完善住房保障制度，重點是合理確定保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，完善住房保障方式，健全準(zhǔn)入退出機制，創(chuàng)新保障房建設(shè)融資機制。

下面，我談一些想法，供大家參考。

一、關(guān)于住房保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)問題

我國正處于社會主義初級階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)人口遷徙、流動就業(yè)規(guī)模大，住房供求緊張局面將長期存在，住房保障將是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。確定住房保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，要從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，既要量力而行，又要盡力而為，努力利用有限的財力，解決更多居民的住房困難，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

(一)準(zhǔn)確把握當(dāng)前城鎮(zhèn)住房突出矛盾

隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，以外來人員為代表的新移民大量進(jìn)入城市，使城市的社會結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。當(dāng)前，城鎮(zhèn)住房矛盾突出表現(xiàn)在：一是，住房供應(yīng)總量不足。根據(jù)“六五”人口普查數(shù)據(jù)，2010年底，我國城鎮(zhèn)住房與家庭的套戶比為0.9：1左右。國外經(jīng)驗表明，在城鎮(zhèn)住房套戶比達(dá)到1.1:1以后，住房供求關(guān)系才能實現(xiàn)基本均衡。二是，部分城市房價大幅上漲后，中低收入住房困難家庭住房支付能力大大下降。三是，新就業(yè)無房職工和外來務(wù)工人員，由于工作年限短，積累少，階段性住房困難問題突出。四是，仍有相當(dāng)數(shù)量的老職工居住在各類棚戶區(qū)中，生活設(shè)施簡陋，居住條件差，亟待改善。

(二)確定住房保障范圍需要考慮的因素

確定住房保障范圍除要立足解決當(dāng)前城鎮(zhèn)住房突出矛盾，還應(yīng)考慮以下幾個方面：

一是住房發(fā)展目標(biāo)。住房水平是社會發(fā)展的重要指標(biāo)。中央提出到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)，住房是重要內(nèi)容。屆時，要使絕大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭居住在符合文明、健康標(biāo)準(zhǔn)的成套住房中。

二是經(jīng)濟社會發(fā)展水平和政府的保障能力。我國正處于重要的發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，也是社會矛盾凸顯期、改革的攻堅期。加大住房保障力度，是解決當(dāng)前住房突出矛盾的有效措施。多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，政府財力明顯增強，為加快解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難問題，創(chuàng)造了一定的條件。應(yīng)抓住機遇，加大投入，適當(dāng)擴大住房保障范圍，以應(yīng)對高房價帶來的挑戰(zhàn)。

三是人口變動規(guī)律和住房矛盾的區(qū)域性特點。從這幾年的情況看，中西部地區(qū)多數(shù)市縣，經(jīng)濟增長能力弱，就業(yè)容量低，部分勞動力流向吸納就業(yè)能力更強的東部沿海地區(qū)和大中城市，住房保障的工作重點是解決本地低收入家庭的住房困難。東部沿海地區(qū)和大中城市，產(chǎn)業(yè)層次高，就業(yè)容量大，外來就業(yè)人口多，住房保障范圍應(yīng)該擴大到非本地戶籍家庭，如，通過發(fā)展公共租賃住房(包括在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的職工公寓、宿舍)，向外來務(wù)工人員出租。

四是住房市場化方向。完善和落實住房保障制度，是在住房制度改革成效的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，市場化方向一定要堅持，改革的成果要不斷鞏固。在努力向住房困難群體提供幫助的同時，還要防止回到住房福利制的老路上，避免因保障過度而削弱居民自住其力的動力。

(三)合理確定基本住房標(biāo)準(zhǔn)或保障標(biāo)準(zhǔn)

這里講的基本住房，是指能夠滿足居民家庭基本居住需要的空間和設(shè)施條件的最低標(biāo)準(zhǔn)的住房?；咀》繕?biāo)準(zhǔn)，既是保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，也是確定住房保障范圍、測算保障對象收入線的基礎(chǔ)。如何認(rèn)識基本居住需要，如何確定合理的住房保障標(biāo)準(zhǔn)？我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)貫徹以人為本的思想，做到住得下、分得開。同時立足我國人多地少的國情和公共財政負(fù)擔(dān)能力，量力而行，做到戶型小、功能齊、設(shè)施全、質(zhì)量好，努力使有限的公共資源幫助更多的困難群眾，同時也利于以后的退出管理。

目前，對廉租住房、公共租賃住房和經(jīng)濟適用住房，國家均規(guī)定了套型建筑面積的上限。但在實踐中，遇到了不少問題。如，對一個4人三代同堂困難家庭，安排1套一居室廉租住房，住不開；安排2套，又浪費了資源。再如，同樣的建筑面積50平方米，對多層建筑而言，使用面積可達(dá)到40平方米，能設(shè)計出兩居室；但對高層建筑而言，使用面積卻不到35平方米，只能按一居室設(shè)計。在北方地區(qū)，由于保溫要求，外墻較厚，同樣的建筑面積，使用面積比南方地區(qū)的同類建筑要小，等等。

為此，建議國家借鑒國外通行做法，以使用面積為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，允許地方適當(dāng)靈活，為解決實際問題留出空間，從而使住房保障標(biāo)準(zhǔn)與申請人的家庭人數(shù)、代際關(guān)系、成員性別等相適應(yīng)。否則，可能會出現(xiàn)政府提供了保障房，但保障對象卻不滿意的問題。可以考慮，原則上2人以下(含2人)戶安排單間套(指臥室和起居室共用一間)，3人戶安排一居室或兩間套，4人以上(含4人)戶安排兩居室或三間套。當(dāng)然，對不同家庭結(jié)構(gòu)類型還要有所區(qū)別，如三代同堂家庭、單親異性成員家庭，可以在間數(shù)或人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)提高。具體來說，2人單親異性家庭應(yīng)按一居室或兩間套安排，三代同堂異性家庭應(yīng)至少按兩居室或三間套安排，滿足文明居住的要求。對單身職工和外來務(wù)工人員，可以提供宿舍型保障房。

(四)因地制宜確定住房保障收入線標(biāo)準(zhǔn)

劃定住房保障收入線，是個非常復(fù)雜的問題。劃高了，政府財力達(dá)不到；劃低了，該解決的困難人群得不到保障。在實行目標(biāo)責(zé)任制考核的背景下，需要防止有些地方為完成任務(wù)而人為劃低收入線的傾向。同時，由于享受住房保障會帶來一定的間接收入，住房保障收入線即使劃得較為適當(dāng)，也還存在這條線上下邊緣人群之間的利益平衡問題。

鑒于各地住房市場供求關(guān)系特別是住房價格、居民住房狀況、收入水平、公共財政能力差別較大，確定住房保障收入線，不能簡單套用統(tǒng)計部門的收入五分法(高收入、中高收入、中等收入、中低收入、低收入)。事實上，房價高的地區(qū)，中低收入甚至中等收入家庭，也難以依靠自身能力通過市場解決基本住房問題。住房保障對象的確定，核心要看居民家庭的住房支付能力?？梢悦鞔_，凡是沒有能力通過市場購買或租賃解決基本居住需要的家庭，都應(yīng)該納入住房保障范圍。住房保障收入線標(biāo)準(zhǔn)，可以依據(jù)住房市場租金和家庭住房支付能力具體測算。

當(dāng)然，住房保障要分層次。根據(jù)保障對象的住房支付能力，分層次給予不同程度的保障，體現(xiàn)政策公平。

• 劉志峰:關(guān)于完善中國特色住房保障制度的若干思考
• 二、關(guān)于住房保障方式問題
• 三、健全住房保障準(zhǔn)入退出機制
• 四、創(chuàng)新公共租賃住房融資機制