[中房研協(xié)]上海試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策與實(shí)踐

??一

??上海市發(fā)展集體建設(shè)用地

??建設(shè)租賃住房的背景

??（一）國家層面

??1、堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度

??1998 年我國開啟住房商品化改革進(jìn)程，隨后十年出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，居民亟需改善住房需求，綜合因素推動下我國房地產(chǎn)市場尤其是商品房市場迎來高速發(fā)展。住房供應(yīng)短缺與巨大的市場需求矛盾突出，房價(jià)出現(xiàn)不可遏制的上漲。2010 年之后，一線城市和部分熱點(diǎn)二線城市房價(jià)快速上漲，而同期居民收入并未跟上房價(jià)上漲的步伐，房價(jià)收入比偏離正常水平，導(dǎo)致中低收入者及新市民購房難度不斷加大，沉重的購房負(fù)擔(dān)嚴(yán)重影響了年輕人創(chuàng)業(yè)、生育、個(gè)人發(fā)展等事項(xiàng)，民生矛盾不斷激化。

??房價(jià)的過快上漲，除了與經(jīng)濟(jì)快速增長、居民收入顯著提高及市場投資投機(jī)性炒作等因素相關(guān)外，最根本的仍在于住房的供需關(guān)系失衡。一方面，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致人口加速向城市集聚，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一二線城市，有限的商品住房供給無法滿足持續(xù)高增長的市場需求；另一方面，住房供應(yīng)體系建設(shè)不健全，與快速發(fā)展的市場化商品房體系相比，起到托底民生的住房保障體系長期欠賬。另外，住房租賃市場與商品房市場發(fā)展失衡，新市民等“夾心層”住房需求長期得不到重視，住房租賃市場缺乏穩(wěn)定的房源供應(yīng)和制度保障。

??基于此，2015 年12 月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。2017 年 10 月，中共“十九大”明確，堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度。自此，我國住房制度改革正式進(jìn)入新的階段，租賃住房迎來新的發(fā)展契機(jī)，政策利好逐漸釋放。

??2021 年 3 月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)在“十四五”期間， 要完善住房市場體系和住房保障體系。繼續(xù)堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

??2021 年 6 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》強(qiáng)調(diào)，新市民、青年人等群體住房困難問題仍然比較突出，要堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，突出住房的民生屬性，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場結(jié)構(gòu)性供給不足，推動建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。文件明確提出，人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，在尊重農(nóng)民集體意愿的基礎(chǔ)上，經(jīng)城市人民政府同意，可探索利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房；支持利用城區(qū)、靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)或交通便利區(qū)域的集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房等。

??2、土地制度改革為集體建設(shè)用地入市掃除障礙

??解決租賃住房供應(yīng)問題，首先要解決租賃住房用地供應(yīng)問題。集體建設(shè)用地是建設(shè)租賃住房的重要土地來源。集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)，則經(jīng)歷了艱辛探索過程，并最終為入市掃除了制度與法律障礙。

??根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》，按所有權(quán)性質(zhì)劃分，我國土地分為國有土地和集體土地。其中，集體土地又分為集體建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。

??在過去很長的一段時(shí)間內(nèi)，我國集體建設(shè)用地必須先征收為國有建設(shè)用地之后，其土地使用權(quán)經(jīng)出讓程序后才能用于商品房開發(fā)建設(shè)。盡管江蘇蘇州、安徽蕪湖、廣東順德等地早期曾有過集體建設(shè)用地入市的探索，但隨著 2007 年 12 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》提出，嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍；農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。2008 年 10 月，原國土資源部明確，嚴(yán)格土地用途管制，農(nóng)村集體土地決不能搞房地產(chǎn)開發(fā)。集體建設(shè)用地入市探索遭遇重挫。

??2013 年 11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。集體建設(shè)用地入市的改革序幕正式拉開。

??2015 年  1 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑等，并在全國選取 33 個(gè)左右縣（市）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。這標(biāo)志著土地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。

??2017 年 7 月，住建部等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》指出，超大城市、特大城市可開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作。同年 8 月，國土資源部和住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等 13 個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。試點(diǎn)工作進(jìn)入實(shí)際落地的新階段。

??2020 年 1 月，新《土地管理法》正式施行。新《土地管理法》刪除了原法第 43 條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記、并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用，徹底破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙。企業(yè)參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并用于租賃住房建設(shè)有法可依，市場空間充滿想象力。

??（二）上海市層面

??1、上海市流動人口高規(guī)模、高增長促使租賃住房需求保持旺盛

??據(jù)第六、第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010 年末，上海市常住人口為 2301.9 萬人，其中流動人口 897.7 萬人。2020 年末，上海市常住人口 2487.1 萬人，其中流動人口 1048.0 萬人。

??從數(shù)據(jù)來看，第一，上海市常住人口自 2010 年末即突破兩千萬，且近十年來繼續(xù)保持增長， 2020 年末常住人口總量僅次于重慶，位居全國城市第二位，龐大的人口體量意味著城市住房需求量大。第二，近十年來，上海市流動人口增加 150.3 萬人，占城市常住人口增量（ 185.2 萬）的 81.2% 。非滬籍人口的不斷流入成為上海市常住人口增長的主要支撐，且流動人口總量占城市常住人口總量比例由 2010 年末的 39.0% 提升至2020 年末的 42.1% ，非滬籍人口在上海市人口構(gòu)成比例繼續(xù)擴(kuò)大。迫于上海市高房價(jià)及執(zhí)行嚴(yán)格的限購政策等因素，外來新增非滬籍家庭及個(gè)人的住房問題只能依托租房解決，住房租賃市場需求旺盛，且住房租賃需求具有多樣性。

??盡管上海市政府于 2017 年發(fā)布的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》中提出，至 2035 年常住人口控制在2500 萬人左右，但從客觀現(xiàn)實(shí)來看，人口由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動是改革開放以來我國人口變動的主要特征。上海市定位于建設(shè)國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易與航運(yùn)中心城市，近年來又提出建設(shè)科創(chuàng)中心，城市外來人口吸引力不斷增強(qiáng)，是大部分年輕人就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的首選城市之一。從城市發(fā)展來看，人才是城市創(chuàng)新發(fā)展的原動力，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要“引擎”。上海市提出控制人口總量，是基于人口快速增長與資源環(huán)境緊約束之間的矛盾。在具體做法上，側(cè)重于通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實(shí)現(xiàn)，即將勞動密集型產(chǎn)業(yè)向周邊承接城市轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)發(fā)展知識密集型科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等。因此，上海市對高學(xué)歷人才、技能型人才等始終保持開放，并多次針對各類人才引進(jìn)出臺支持類政策。

??綜上，長遠(yuǎn)來看，未來上海市常住人口增速或?qū)⒎啪彛丝诹鲃踊驅(qū)⒏宇l繁，人口住房需求不斷升級，尤其是租賃住房需求將多層次鋪開，長期保持旺盛。

??2、上?！拔宕笮鲁恰币?guī)劃與住房租賃

??《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》在研究市域空間結(jié)構(gòu)時(shí)，選取了位于重要區(qū)域廊道上、發(fā)展基礎(chǔ)較好的嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等5 個(gè)新城，要求建設(shè)成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市。

??與原來的衛(wèi)星城和單純郊區(qū)新城的定位不同，五大新城不是簡單承接中心城人口和功能疏解，而是按照集聚百萬人口規(guī)模、形成獨(dú)立綜合功能的要求，打造“長三角城市網(wǎng)絡(luò)中的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”。“五大新城”的建設(shè)意在尋求新的發(fā)展空間，五個(gè)新城環(huán)繞在上海中心城區(qū)周邊，意味著上海的城市空間將從單中心變成多中心。將視線投向整個(gè)長三角，“五大新城”是紐帶，是戰(zhàn)略支點(diǎn)，是上海融入、服務(wù)長三角的前沿陣地，“五大新城”將跳出上海市域的“中心城+郊區(qū)”的二元空間模式，和長三角城市群其余40多個(gè)城市一樣，建成現(xiàn)代化的大城市和長三角的增長極。

??“五大新城”建設(shè)還將強(qiáng)化匯聚共享，以高能級功能聚集融合、人性化活力街區(qū)、復(fù)合高效的空間利用來吸引和支撐人口集聚，使更多的優(yōu)秀人才將新城作為入滬就業(yè)、生活的首選地。

??在這一定位下，五大新城的住房租賃需求將不只是來自于中心城區(qū)人口的轉(zhuǎn)移，而是更多承接長三角乃至更廣范圍內(nèi)輸出人口的集聚，與產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)行整合。住房租賃需求非常大，且隨著五大新城的建設(shè)，需求也同步升級。

??3、上海市已基本明確“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”租購并舉的住房制度框架

??上海人口結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，國有土地稀缺性以及新一輪城市規(guī)劃的落地，決定了上海市需要更加慎重、妥善落實(shí)中央關(guān)于房地產(chǎn)的調(diào)控策略，并根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際，因城施策制定適合本地情況的住房制度框架。

??為了貫徹落實(shí)黨中央堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，促進(jìn)住房回歸居住屬性，上海市圍繞強(qiáng)化房地產(chǎn)市場調(diào)控、發(fā)展住房租賃市場等出臺多項(xiàng)政策措施，并逐步明確了“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”和租購并舉的住房制度框架。具體而言：一個(gè)定位，即堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”；兩大體系，就是聚焦住房市場體系和住房保障體系；三個(gè)為主，是深化以居住為主、市民消費(fèi)為主、普通商品住房為主；四位一體，是優(yōu)化廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房的住房保障體系。

??在此制度設(shè)計(jì)下，租賃住房是不可或缺的組成部分。2021 年 1 月，上海市政府發(fā)布《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》再次明確，要多主體多渠道增加租賃住房供應(yīng)，到 2025 年形成租賃住房供應(yīng) 40 萬套（包括間、宿舍床位） 以上。發(fā)展租賃住房成為“十四五”期間上海市城鄉(xiāng)建設(shè)工作重點(diǎn)任務(wù)。

??二

??上海市利用集體建設(shè)用地

??建設(shè)租賃住房的政策規(guī)定

??（一）上海前期積極探索集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，主要服務(wù)于公租房領(lǐng)域

??上海是全國較早探索利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的城市之一。早在 2009年 8 月，上海市原住房保障和房屋管理局印發(fā)《關(guān)于單位租賃房建設(shè)和使用管理的試行意見》即提出，按照“政府引導(dǎo)、規(guī)范運(yùn)作，只租不售、封閉運(yùn)行”的要求，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)市場租賃房，并明確了集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房，主要定向提供給產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)員工租住的市場化租賃宿舍。上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的探索由此開啟。

??2010 年 9 月，上海市原住房保障和房屋管理局、市發(fā)展改革委等六部門制定《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》提出，拓展房源籌集渠道，綜合利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，適當(dāng)集中新建公共租賃住房。

??2011 年 7 月，上海市原住房保障房屋管理局等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)來滬務(wù)工人員宿舍建設(shè)若干意見的通知》，強(qiáng)調(diào)做好土地供應(yīng)，對利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)的，鼓勵充分利用閑置的存量建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下，以使用集體土地方式辦理有關(guān)手續(xù)，不改變原建設(shè)用地用途，不改變集體土地性質(zhì)。

??2012 年 8 月，上海市原規(guī)劃和國土資源管理局等七部門印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的若干意見》，從規(guī)劃選址、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、土地供應(yīng)、審批流程、融資渠道、運(yùn)營管理、支持政策等方面提出了實(shí)施意見。

??總體來看，這一階段政策主要是將集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房作為發(fā)展公共租賃住房的一種補(bǔ)充形式，政策表述相對簡單，關(guān)于如何落地、推進(jìn)等具體深層次規(guī)定較少。

??（二） 2017年開始上海正式開啟試點(diǎn)推廣，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的制度與法律環(huán)境明顯改善

??2017 年 8 月，上海市被國務(wù)院有關(guān)部委確定為第一批利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的13個(gè)試點(diǎn)城市之一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程提速。

??同年 9 月，上海市人民政府在《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的實(shí)施意見》中明確，穩(wěn)妥有序開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作，探索優(yōu)化試點(diǎn)項(xiàng)目審批程序，完善集體租賃住房建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制等。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房類政策向更具落地性、實(shí)踐性的縱深方向發(fā)展。

??2018 年 11 月，上海市人民政府印發(fā)《本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用若干意見的通知》，提出要盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，利用空閑農(nóng)房和宅基地，探索發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等，繼續(xù)有序推進(jìn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

??2020 年 4 月，上海市人民政府印發(fā)新《上海市土地交易市場管理辦法》，與原管理辦法相比，新辦法新增“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租”、“其他根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行交易”和“合同約定進(jìn)行交易”三項(xiàng)交易活動。尤其是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓、出租交易等規(guī)則，參照同類用途國有建設(shè)用地執(zhí)行，為上海集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了更多的法律法規(guī)支持，也為全國層面制定集體建設(shè)用地入市的法律規(guī)范細(xì)則提供了參考。

??2020 年 8 月，上海市住建委、市房屋管理局、市財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)《上海市中央財(cái)政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)資金使用管理辦法》。辦法明確，對從事新建租賃住房項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，根據(jù)申請項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)中載明的租賃住房總建筑面積，按照平均 200 元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)予以獎補(bǔ)。其中，利用集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房被納入新建租賃住房覆蓋范圍，享受財(cái)政獎補(bǔ)。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房在政策層面的重視程度和支持力度進(jìn)一步加大。

??2020 年 10 月，上海市住建委印發(fā)《上海市租賃住房規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，內(nèi)容涵蓋租賃住房規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等租住全生命周期，為上海市租賃住房規(guī)劃建設(shè)提供了統(tǒng)一規(guī)范。其中，導(dǎo)則明確，租賃住房分為住宅類租賃住房、宿舍類租賃住房兩大類。住宅類租賃住房應(yīng)以中、小套型為主，即 70 平方米以內(nèi)；宿舍類租賃住房每個(gè)居室不超過 8 人，人均使用面積不低于 4 平方米。

??2021 年  1 月，上海市人民政府發(fā)布《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確，“十四五”期間，上海市將進(jìn)一步增加多主體、多渠道租賃住房供應(yīng)，到 2025 年形成租賃住房供應(yīng)40 萬套（包括間、宿舍床位）以上。

??2021 年  2 月，上海市人民政府印發(fā)《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見》提出，完善多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推進(jìn)人才安居工程，探索支持利用集體建設(shè)用地規(guī)劃建設(shè)租賃住房，提升新城“十四五”新增住房中政府、機(jī)構(gòu)和企業(yè)持有的租賃性住房比例，在軌道交通站點(diǎn)周邊優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)公共租賃住房。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房將成為上海市“十四五”期間加快新城建設(shè)租賃住房的重要途徑。

??（三） 松江區(qū)是上海落實(shí)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)的主要區(qū)域，配套政策齊全，項(xiàng)目進(jìn)展最早最快

??2018 年 9 月，上海市松江區(qū)人民政府印發(fā)《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“1+5”配套文件》，明確以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為主，建立“1+5” 配套政策體系。具體包括：《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理實(shí)施細(xì)則》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試行管理辦法》、《關(guān)于松江區(qū)建立農(nóng)村土地民主管理機(jī)制的實(shí)施意見》、《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地集體收益分配管理規(guī)定》。文件內(nèi)容涵蓋經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍、方式、程序、基準(zhǔn)地價(jià)、土地增值收益金征收、土地抵押貸款等多個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與國有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”，是上海市關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的首個(gè)相對系統(tǒng)完善的政策性文件，為松江區(qū)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房提供了政策支持和具體指導(dǎo)，也為全國其他城市、地區(qū)利用集體建設(shè)用地提供了借鑒。

??2021 年 7 月，上海市松江區(qū)人民政府印發(fā)新的《上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》《關(guān)于上海市松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市民主管理的實(shí)施意見》，與原管理辦法相比，新辦法在入市形式方面，刪除了“作價(jià)入股”的表述，保留“使用權(quán)出讓”“使用權(quán)租賃”兩種形式；在入市決策方面，由“三分之二以上成員或成員代表同意”提升至“五分之四以上成員或成員代表同意”，進(jìn)一步強(qiáng)化民主集中；在土地出讓收入分配方面，刪除原辦法“土地出讓價(jià)款繳入?yún)^(qū)財(cái)政專戶”“優(yōu)先用于支持松江區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的浦南地區(qū)”“出讓收入扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金以外部分，扣除地塊前期的出讓成本，部分以定期分紅形式分配給農(nóng)民”等相關(guān)表述，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)制定經(jīng)成員認(rèn)可的土地增值收益分配辦法”，給予了地方在土地出讓收入分配上更大的自主性。

??（四） 上海市被確立為首批試點(diǎn)城市以后，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房相關(guān)政策內(nèi)容已逐漸細(xì)化深入，走出了積極試點(diǎn)、創(chuàng)新制度、重點(diǎn)突破、統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進(jìn)的發(fā)展路徑。

??創(chuàng)新制度方面，政策出臺頻繁、深入，尤其表現(xiàn)在土地供應(yīng)端政策方面，具體包括鼓勵集體建設(shè)用地入市、推動集體建設(shè)用地與國有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”、給予房企利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房財(cái)政資金支持等。

??大的制度框架搭建后，在試點(diǎn)項(xiàng)目落地方面則選擇重點(diǎn)突破，以松江區(qū)出臺的“1+5”政策配套體系為代表，全面系統(tǒng)地為利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房提供了方法指導(dǎo)，走在全國前列，為其他城市利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房提供了借鑒。

??此外，上海市于 2012 年探索了以鎮(zhèn)級為主體、村莊為單元的郊野單元規(guī)劃國土空間用途管制模式，在集建區(qū)以外約4000平方公里的農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建郊野單元逐步覆蓋規(guī)劃。此后經(jīng)過不斷補(bǔ)充完善，最終形成3.0 版本，明確了郊野單元采用“鎮(zhèn)+村”的形式，將集體建設(shè)用地使用、入市等鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目納入上海市“大規(guī)劃庫”統(tǒng)一管理。

??在審批流程方面，創(chuàng)新性地提出了“一策劃六方案”的彈性機(jī)制，即必須有具體項(xiàng)目和建設(shè)需求才啟動，將項(xiàng)目行政審批里涉及的內(nèi)容提前到設(shè)計(jì)層面來研究，可以同步完成上位規(guī)劃的調(diào)整，并同步核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，構(gòu)建了一條集體建設(shè)用地入市等鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的綠色通道。

??最為關(guān)鍵的土地出讓和供應(yīng)改革統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進(jìn)。2017 年，上海市政府在供地計(jì)劃中單列“租賃住房”用地性質(zhì)（ R4 ），作為一個(gè)重要的政策工具，R4用地既可以是國有建設(shè)用地，也可以是集體建設(shè)用地，在同一話語體系下，在“自持 70 年”、“只租不售”的同樣約束條件下，國有土地和集體土地實(shí)現(xiàn)了真正的“同地同權(quán)”。

??三

??上海市利用集體建設(shè)用地

??建設(shè)租賃住房的發(fā)展現(xiàn)狀及成效評估

??（一）上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房發(fā)展歷程

??上海市自 2009 年即開展了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的相關(guān)探索，并陸續(xù)在多區(qū)域進(jìn)行了試點(diǎn)。其中，以閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)聯(lián)明村的公租房項(xiàng)目——聯(lián)明雅苑最為典型。在建設(shè)租賃住房之前，該地塊已用于廠房和配套宿舍樓建設(shè)。隨著 2009 年 8 月上海市原住房保障和房屋管理局發(fā)文，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)市場租賃房，聯(lián)明村村民以入股的方式集資 8000 余萬元，將廠房改建為 400 余套租賃住房，即聯(lián)明雅苑小區(qū)，由村集體進(jìn)行管理運(yùn)營，之后再進(jìn)行分紅。由于房租明顯低于周邊市場價(jià)，聯(lián)明雅苑常年保持著較好的租住率，租戶主要為周邊企業(yè)職工和中低收入、無力購房的居民家庭。

??2012 年，上海市已在全市新規(guī)劃 21 個(gè)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房項(xiàng)目，用地面積約 55 公頃，建筑面積約 106 萬平方米，主要分布在浦東、松江、嘉定、青浦、閔行、寶山、奉賢、崇明等區(qū)域。

??2015 年 2 月，上海市松江區(qū)被列入全國人大授權(quán)的 33 個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)區(qū)域之一。

??2017 年，上海市政府在供地計(jì)劃中單列“租賃住房”用地性質(zhì)（ R4 ），出讓地價(jià)約為同期同片區(qū)住宅用地的20% 左右，但規(guī)定“自持 70 年”、“只租不售”等。同年8 月，上海市被列入第一批利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)城市。

??2018 年 10 月，上海市以公開拍牌方式出讓了首宗農(nóng)村集體建設(shè)用地入市建設(shè)租賃住房地塊——泗涇鎮(zhèn)SJSB0001單元 07-09 號地塊。地塊由華潤置地控股有限公司的全資子公司有巢科技投資有限公司以 1.25 億元的底價(jià)競得，樓板價(jià) 3100 元/平方米。

??隨著土地制度的改革和上海市逐步確立“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”和租購并舉住房制度發(fā)展方向，上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)進(jìn)程也在加速落地。2021 年 3 月，上海市首個(gè)集體建設(shè)用地入市建設(shè)租賃住房項(xiàng)目——華潤有巢國際公寓泗涇社區(qū)投入運(yùn)營，向市場供給租賃房約 1264 套。5 月，同處松江區(qū)的派米雷 link 新界未來社區(qū)投入運(yùn)營，向市場供給租賃房約 600 套。

??（二）上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的主要做法

??1、地塊選址

??上海市堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌、引領(lǐng)和國土空間用途管制，按照嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)土地總體規(guī)劃前提下，綜合考慮區(qū)域定位、產(chǎn)業(yè)政策、人口發(fā)展趨勢等因素，開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項(xiàng)目選址研究。按照“符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、配套設(shè)施完善、臨近功能性園區(qū)、便于實(shí)施啟動”的原則，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目選址布局。

??2、土地利用方式

??土地利用方式是試點(diǎn)的核心內(nèi)容。從上海市現(xiàn)有的 14 個(gè)項(xiàng)目來看，在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房主要有四種方式：第一，以申請批準(zhǔn)形式使用存量集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，即經(jīng)認(rèn)定后，土地用途將直接調(diào)整為 R4 租賃住房用地（ 6 宗）；第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，企業(yè)通過“招拍掛”形式競得土地使用權(quán)，用于建設(shè)租賃住房（ 5 宗）；第三，作為工業(yè)園區(qū)配套設(shè)施用地，批準(zhǔn)使用存量集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房（ 1 宗）；第四，村集體利用自有集體建設(shè)用地，直接申請建設(shè)許可建設(shè)租賃住房（ 2 宗）。

??3、土地入市主體（僅針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地，下同）

??根據(jù)《松江區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體主要分鎮(zhèn)、村兩級，即屬于鎮(zhèn)（街道）農(nóng)民集體所有的，由鎮(zhèn)（街道）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，屬于村集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；分別屬于兩個(gè)及以上農(nóng)民集體所有的，由各村集體經(jīng)濟(jì)組織共同行使集體所有權(quán)。

??4、土地出讓規(guī)則

??集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓前，土地由集體經(jīng)濟(jì)組織自行或委托土儲機(jī)構(gòu)實(shí)施前期開發(fā)，達(dá)到土地供應(yīng)條件。由出讓人即集體經(jīng)濟(jì)組織擬定出讓方案，包括地塊名、出讓面積、土地用途、容積率、出讓起始價(jià)等內(nèi)容，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員三分之二（ 2021 年 7 月修改為“五分之四”）以上成員或成員代表同意，交鎮(zhèn)政府審核，報(bào)松江區(qū)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。入市程序?qū)嵭信c國有建設(shè)用地入市等同，在全市統(tǒng)一的土地交易市場內(nèi)進(jìn)行，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一監(jiān)管。出讓方式采用招標(biāo)、拍賣、掛牌或協(xié)議方式，出讓年限參照國有建設(shè)用地，最高出讓年限應(yīng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)等同（ 70 年）。

??5、土地定價(jià)方式

??為了確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓價(jià)格有法有規(guī)可依，松江區(qū)政府將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入城市建設(shè)用地管理體系，并參照國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)定價(jià)規(guī)則及程序，制定了《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)》，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”，土地價(jià)格應(yīng)通過具有土地評估資格的估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場評估，并經(jīng)村集體成員或成員代表三分之二（ 2021 年 7 月修改為“五分之四”）以上同意。協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價(jià)的 70% 。

??6、土地出讓收入分配

??集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地出讓收入分配對象主要包括松江區(qū)政府及集體經(jīng)濟(jì)組織，具體分配原則為：區(qū)政府參照國有土地收益分配方式，兼顧近期與遠(yuǎn)期、公益性與經(jīng)營性、入市地塊所在區(qū)域與整個(gè)地區(qū)間的關(guān)系，按照合理比例收取農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金，并解決農(nóng)民基本保障；剩余部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)制定經(jīng)成員認(rèn)可的土地增值收益分配辦法，取得的收益納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，分配情況納入農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺公開，接受集體內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)管。

??具體到分配比例方面，根據(jù)《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理實(shí)施細(xì)則》，商服用途的土地按入市收入的 50% 向區(qū)政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，工業(yè)用途的土地按入市收入的 20% 繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金。用于租賃住房建設(shè)的土地繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金比例暫無統(tǒng)一規(guī)定，由集體經(jīng)濟(jì)組織與區(qū)政府協(xié)商擬定。目前在試點(diǎn)實(shí)踐過程中，租賃住房用途土地向區(qū)政府繳納的增值收益調(diào)節(jié)金通常在土地入市收入的 20% 以內(nèi)。

??7、項(xiàng)目運(yùn)作模式

??從上海目前利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目來看，運(yùn)作模式主要分為三種：

??一是村集體“自建自銷”，即村集體利用自有集體建設(shè)用地，自籌資金建設(shè)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一運(yùn)營管理，村民以地作價(jià)入股或以投資額入股，年底由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)經(jīng)營情況和村民入股份額實(shí)行分紅，如閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)聯(lián)明雅苑社區(qū)等；

??二是“代建代管”模式。即村集體提供土地，項(xiàng)目由企業(yè)代建代管。村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得保底收入、并環(huán)比遞增，企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目施工及建設(shè)資金，后續(xù)經(jīng)營盈虧自負(fù)，如閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)租賃房項(xiàng)目等；

??三是村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，一次性獲得除土地增值收益調(diào)節(jié)金以外的土地出讓收入，以成員認(rèn)可的辦法進(jìn)行收益分配，企業(yè)拿地建設(shè)和運(yùn)營，自負(fù)盈虧，如華潤有巢國際公寓泗涇社區(qū)、派米雷 link 新界未來社區(qū)等。

??8、土地抵押貸款

??根據(jù)《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法》，依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)及其地上的建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬物可以設(shè)定抵押權(quán)。設(shè)定抵押關(guān)系和處理抵押物之前，應(yīng)征詢土地所有權(quán)人意見，土地所有權(quán)人享有優(yōu)先購買權(quán)。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和出讓合同約定的使用條件。抵押時(shí)所擔(dān)保的主債權(quán)僅限于開發(fā)建設(shè)該出讓地塊的貸款，且不得超過合同約定的土地出讓價(jià)款總額。以房屋在建工程、新建房屋連同土地抵押等情形，應(yīng)當(dāng)按照《上海市房地產(chǎn)抵押辦法》相關(guān)規(guī)定辦理。

??（三）上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)成效評估

??1、上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)積極成效

??經(jīng)過近十年的摸索推進(jìn)，上海市在利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房方面已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展：在建設(shè)數(shù)據(jù)方面，根據(jù)上海市房管局公開資料，上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)累計(jì) 14 幅地塊，面積約22 公頃，建成可提供租賃住房約 7700 套，其中有 7 個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)投入運(yùn)營；在產(chǎn)品設(shè)計(jì)及服務(wù)方面，租賃住房產(chǎn)品也在不斷迭代升級，配套設(shè)施不斷完善，產(chǎn)品品質(zhì)不斷提升，覆蓋客群由項(xiàng)目周邊的中低收入者擴(kuò)展至產(chǎn)業(yè)園區(qū)職工、依靠地鐵通勤的市區(qū)“上班族”、青年白領(lǐng)等。且在中央及上海市政府的積極推動下，上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房進(jìn)程有進(jìn)一步提速趨勢。

??從實(shí)踐意義來看，一方面，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，盤活了農(nóng)村閑置集體建設(shè)用地，提升了土地利用效率，促進(jìn)了集體土地優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，也為集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民帶來了穩(wěn)定的收入來源，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，有助于進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)利益分配格局。另一方面，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，有效增加了租賃住房供給。而且集體建設(shè)用地大多集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，用工量較大工業(yè)園區(qū)、生產(chǎn)型企業(yè)一般也坐落在城鄉(xiāng)結(jié)合部，前者基礎(chǔ)上建設(shè)的租賃住房供應(yīng)可以高效匹配后者的住房需求。通過集體建設(shè)用地增加租賃住房供給，解決了更多外來務(wù)工人員居住問題，緩解了住房供需矛盾，對上海市構(gòu)建“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”和租購并舉的住房制度、建立健全房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制具有積極作用。

??2、集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)實(shí)踐，與政策性保障租賃住房共同構(gòu)成上海規(guī)模化的租賃住房供應(yīng)體系

??集體建設(shè)用地出讓在政策及法律障礙解除后，與國有土地出讓從程序上基本沒有區(qū)別，屬于市場交易行為，因此在集體建設(shè)土地上建設(shè)的租賃住房也是市場化運(yùn)營的。這也決定了該類租賃住房與政府主導(dǎo)的公租房具有本質(zhì)的區(qū)別。前者是由企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)，市場化運(yùn)營，市場定位可高可低，可以是一套房、一間房，也可以是一張床，對承租者無進(jìn)入門檻；后者是政府主導(dǎo)，面向最低收入居民群體，租金顯著低于市場化水平，政府進(jìn)行補(bǔ)貼，承租者有嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻，并且有一定的退出條件。

??在市區(qū)可用土地資源日漸緊張的背景下，上海市政府對利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房重視度在不斷提高，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房正由上海市發(fā)展公共租賃住房的一種補(bǔ)充形式逐漸發(fā)展為加快發(fā)展住房租賃市場、增加租賃住房供給的重要途徑。機(jī)構(gòu)市場化的租賃住房與保障性公租房共同構(gòu)成上海規(guī)?；淖赓U住房供應(yīng)體系，兩者相互補(bǔ)充，為穩(wěn)定租賃市場運(yùn)行，維護(hù)租房者合法權(quán)益，起到了重要作用。

??3、上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房存在問題

??根據(jù)公開資料顯示，2012 年上海市已在全市規(guī)劃了 21 塊集體建設(shè)用地用于建設(shè)租賃住房，后又陸續(xù)增加，但截至目前，僅有 14 個(gè)項(xiàng)目落地。規(guī)劃落地進(jìn)程緩慢，政策體系不健全、參與各方積極性不高是其主要原因。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

??第一，雖然 2020 年 1 月起施行的新《土地管理法》破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的法律障礙，但截至目前，中央尚未發(fā)布集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)施細(xì)則，地方在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范。據(jù)上海市規(guī)劃與自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前上海市多個(gè)區(qū)政府已初步完成對轄區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地入市的可行性研究并形成方案，但礙于項(xiàng)目立項(xiàng)、報(bào)建、交易、抵押貸款等操作環(huán)節(jié)缺乏支撐依據(jù)，只能“一事一議”，難以系統(tǒng)性推進(jìn)；

??第二，在松江區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐過程中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍然占用建設(shè)用地指標(biāo)。相比國有建設(shè)用地入市的土地出讓價(jià)款政府可以全額入庫，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，政府僅從土地出讓價(jià)款中征收較小比例作為土地增值收益調(diào)節(jié)金，用于農(nóng)民基本保障和項(xiàng)目公共配套設(shè)施建設(shè)。在上?！耙詼p定增”的土地供應(yīng)原則下，加大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，必然壓縮國有建設(shè)用地入市規(guī)模，從而對地方財(cái)政造成沖擊，導(dǎo)致地方政府在推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中積極性不高；

??第三，目前上海市暫未明確利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的土地出讓價(jià)款中，區(qū)政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的比例，松江區(qū)現(xiàn)行的《松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理實(shí)施細(xì)則》也僅對集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于商服和工業(yè)用途作出了明文規(guī)定。因此，在實(shí)踐過程中，分配方案需要由集體經(jīng)濟(jì)組織同區(qū)政府協(xié)商擬定，一定程度上可能導(dǎo)致利益沖突，既消磨各方參與的積極性，也影響辦事效率；

??第四，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，同樣面臨著前期投入大、回報(bào)周期長、回報(bào)率不確定性大等問題。尤其在“房子是用來住的、不是用來炒的”調(diào)控基調(diào)下，房地產(chǎn)金融監(jiān)管持續(xù)趨緊，房企資金壓力不斷加大，投資也愈加謹(jǐn)慎，近幾年來長租公寓屢屢“爆雷”更是敲響行業(yè)發(fā)展警鐘。從上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目來看，除一定的稅收優(yōu)惠外，目前針對利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策支持力度依然偏小，導(dǎo)致參與方主要局限在區(qū)域城投公司和國有企業(yè)，社會資本及民營企業(yè)參與度較低；

??第五，集體經(jīng)濟(jì)組織“自建自銷”的運(yùn)作模式仍存在較大風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于集體經(jīng)濟(jì)組織專業(yè)水平差異，可能導(dǎo)致項(xiàng)目在運(yùn)營、服務(wù)、管理等方面效率低下，進(jìn)而影響項(xiàng)目收益和村民分紅；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織在項(xiàng)目運(yùn)作過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)投入和收益，能否做到公開透明，能否保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)等，往往取決于集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)負(fù)責(zé)人，目前缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和制度保障。

??此外，在上海市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)過程中，項(xiàng)目公共配套設(shè)施落地較慢的問題也比較顯著。一方面是因?yàn)榧w建設(shè)用地往往位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，此前片區(qū)可能缺少統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致后期在交通、商業(yè)、教育、醫(yī)療等配套設(shè)施建設(shè)上難度加大；另一方面是公共配套實(shí)施建設(shè)往往牽涉多個(gè)部門，審批流程及落地推進(jìn)都比較復(fù)雜。

??四

??利用集體建設(shè)用地

??建設(shè)租賃住房政策建議

??上海較早開展了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)，在制度建設(shè)和實(shí)際落地方面都取得了突破，但建設(shè)總體規(guī)模還不大，地方政府、開發(fā)運(yùn)營企業(yè)、集體建設(shè)土地所有權(quán)人等各方參與主體還都有一些顧慮，因此需要上海市政府進(jìn)一步推動改革試點(diǎn)，相關(guān)建議如下。 

??（一）財(cái)政政策方面

??由于集體建設(shè)用地在土地出讓方面與國有建設(shè)用地享有“同權(quán)同價(jià)”，作為土地使用權(quán)的獲取方，在集體建設(shè)用地上做租賃住房，與在國有土地上建設(shè)運(yùn)營的成本是差不多的，在房價(jià)高、融資成本高、租金低的大背景下，運(yùn)營企業(yè)面臨的資金壓力較大，投資回收期普遍在 20 年以上。為鼓勵企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域，應(yīng)加大財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠力度，降低項(xiàng)目投資期及運(yùn)營初期的壓力，逐步培育市場做大做強(qiáng)。

??（二）土地政策方面

??目前已經(jīng)入市的兩個(gè)松江項(xiàng)目，運(yùn)營情況良好，說明市場比較認(rèn)可，具備市場擴(kuò)大推廣的基礎(chǔ)。相比收歸國有然后再批租，集體建設(shè)土地的直接出讓不能給地方政府帶來更多收益，這也是目前各地推進(jìn)并不積極的原因。未來利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房能否擴(kuò)大規(guī)模，一方面取決于人口能否持續(xù)的流入以及由此帶來的租賃需求，另一方面也取決于地方政府是否愿意放棄一部分土地收益，平衡農(nóng)民收益，在土地出讓政策方面更加傾向集體土地。

??（三）入住門檻方面

??建議上海市政府在落實(shí)職工入住租賃住房工作方面，能夠降低政策門檻，并提供多層次的租賃住房產(chǎn)品，方便職工入住，具體而言：

??一是建議審核入住納入“綠色通道”。相關(guān)單位職工申請公租房準(zhǔn)入資格時(shí)，居住證、社保年限暫未達(dá)到規(guī)定要求的，可在單位書面承諾后，先入住公租房，再在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)齊。

??二是建議加強(qiáng)公租房拆套合租和宿舍型房源籌集。在人均使用面積和居住人數(shù)符合國家和上海市相關(guān)規(guī)范的前提下，開展公租房拆套合租工作，引導(dǎo)單位租賃房增配宿舍型房源，增加“一間房”、“一張床”的租賃供給。

??三是建議進(jìn)一步優(yōu)化租金定價(jià)。租金定價(jià)在遵循公租房“略低于市場租金”原則基礎(chǔ)上，可統(tǒng)籌考慮入住職工租金承受能力等因素進(jìn)一步適當(dāng)從優(yōu)，并鼓勵承租單位通過補(bǔ)貼部分租金等方式進(jìn)一步減輕入住職工租金負(fù)擔(dān)。

??附件：上海已開工的新建租賃住房項(xiàng)目（國有建設(shè)土地及集體土地入市試點(diǎn)）